夯實農(nóng)村土地制度改革的法律保障
——《土地管理法》十四年后啟動大修

本刊記者 李春艷

備受關(guān)注的土地管理法修正案草案近日提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。業(yè)內(nèi)人士指出，在部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要階段、深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵節(jié)點，《土地管理法》的修改具有重要的時代意義。

據(jù)了解，從2017年開始，立法相關(guān)部門經(jīng)過充分調(diào)研論證、廣泛征求意見，吸收了農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革等“三塊地”改革試點的先期成果，結(jié)合具體實際對相關(guān)條款進行了修訂，完善鞏固了農(nóng)村土地改革的法律保障。

縮小范圍 規(guī)范程序 征地農(nóng)民利益有保障

“征地范圍太寬、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不夠規(guī)范，是目前征地制度改革主要面臨的三大問題，由此引發(fā)的矛盾日漸突出。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映指出。

就征地范圍而言，我國憲法明確：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。對于“公共利益”概念，現(xiàn)行土地管理法并未明確，王小映表示，公共利益的概念過于寬泛，為政府取得土地預(yù)留了較大的自主操作空間，很容易造成地方政府無限制地濫用征地權(quán)。

為規(guī)避這類問題，草案縮小了土地征收范圍，明確了因政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

不過，在2018年12月25日十三屆全國人大常委會第七次會議分組審議時，羅保銘委員指出，草案中規(guī)定的“成片開發(fā)”情形，基層工作在執(zhí)行上有多種可能性，有可能為擴大土地征收范圍留下一個口子。

全國人大財政經(jīng)濟委員會委員蔡繼明亦表示贊同。他認(rèn)為，成片開發(fā)里到底有多少公共利益，至少要有一個定性的說法。如果沒有的話，成片開發(fā)就不能作為征地理由。高友東委員則從強化審批的角度建議將該項規(guī)定修改為“為實施由國務(wù)院或省級人大批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)建設(shè)需要的”，以適當(dāng)限制“成片開發(fā)征收權(quán)”。

對于土地征收的程序，草案也進一步予以規(guī)范。規(guī)定市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等前期工作，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，方可申請征收土地。個別確實難以達成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實說明，供審批機關(guān)決策參考。

一直以來，征地引發(fā)的矛盾沖突中，核心就是利益分配問題。一些地方政府低價征收、高價出讓以及由此帶來的“土地財政”依賴、對失地農(nóng)民權(quán)益保障不足等問題讓征地制度飽受詬病。修正案草案在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障的“兩保原則”作為基本要求；明確征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定，制定區(qū)片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，在實踐中穩(wěn)步推進。

此外，考慮到農(nóng)村村民住宅補償、被征地農(nóng)民社會保障費用對被征地農(nóng)民住有所居和長遠(yuǎn)生計的重要性，草案將這兩項費用單列，明確征收農(nóng)村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住權(quán)，并將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。

允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市 打破非農(nóng)建設(shè)土地必須國有限制

修正案草案的另一亮點就是，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件，打破了“非農(nóng)建設(shè)用地必須國有”的限制。

現(xiàn)行法律規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)可以使用農(nóng)村集體所有的土地外，任何單位和個人建設(shè)需要土地，都必須申請使用國有土地。而草案提出，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

另外，草案提出的成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實施“成片開發(fā)”征地，也為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留出了空間。

嚴(yán)金明委員指出，修法后，原本在法律層面不允許出讓的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，進行出租、出讓，改革力度很大。目前，新增建設(shè)用地供應(yīng)有兩條路徑，一是將集體土地征為國有。二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)金明指出，縮小征地范圍也意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模會加大。

從法律上講，嚴(yán)金明表示，過去土地出讓對應(yīng)國有土地，地方政府是有權(quán)進行土地出讓的，而修法后，集體經(jīng)濟組織、村民小組等可以直接進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、出讓，這樣可以更好地保護農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民獲得更多土地增值收益。除此之外，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地加快入市，也有利于控制工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地成本過快上漲。

對于入市后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何管理問題，草案明確，為維護土地管理秩序，明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定。

完善宅基地管理制度 鼓勵依法自愿有償退出宅基地

近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快、農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展以及人口的流動變化，現(xiàn)行法律政策明確規(guī)定的宅基地?zé)o償使用、一戶一宅、面積法定、不得轉(zhuǎn)讓等，已經(jīng)與我國國情農(nóng)情不完全適應(yīng)，農(nóng)村宅基地管理利用問題凸顯，主要突出表現(xiàn)在三個方面：一是一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房普遍存在。二是新增宅基地用地緊張，同時大量超標(biāo)準(zhǔn)和閑置的宅基地缺乏有效退出機制，資源未有效配置。三是宅基地作為農(nóng)民重要的財產(chǎn)，用益物權(quán)缺乏有效實現(xiàn)形式。

針對當(dāng)前我國宅基地管理利用的突出問題，草案逐步健全宅基地權(quán)益保障方式，規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。

同時，草案修正了現(xiàn)行法中“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)”之規(guī)定，進一步下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。

在探索宅基地自愿有償退出機制方面，草案原則規(guī)定，鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

對此，劉振偉委員說，規(guī)范宅基地管理制度，既要保障農(nóng)民居住建房的合理需求，又要提高農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)的流動性，使農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值體現(xiàn)出來，最大限度減少宅基地使用中的閑置浪費。修法建議完善宅基地的用益物權(quán)權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)、有償退出、繼承及抵押權(quán)能。目前宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，無法形成流轉(zhuǎn)市場和價值，應(yīng)逐步擴大流轉(zhuǎn)范圍。但如果范圍過大，城市居民下鄉(xiāng)占用宅基地可能會成為難以阻擋之勢。要把握好“度”，禁止城市居民利用宅基地建別墅和私人會所。

陳鳳翔委員則指出，宅基地交易隱性市場不斷發(fā)展，亂象叢生，產(chǎn)生了大量社會問題和糾紛，建議加緊探索宅基地自愿有償退出和轉(zhuǎn)讓機制，實現(xiàn)宅基地有效利用和管理優(yōu)化，早日將這一灰色市場納入法治軌道。

草案在涉及“三塊地”改革的規(guī)定上進行了較大修改，作為“三農(nóng)”領(lǐng)域的權(quán)威人士，陳錫文委員在分組審議發(fā)言時說，“總的感覺是土地管理法修改以后，對取消建設(shè)用地或者是非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的口子開得比以前大了，比以前更容易了。”他認(rèn)為，必須服從嚴(yán)格保護耕地、執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地的原則，“現(xiàn)在強調(diào)的紅線是永久性基本農(nóng)田，就是15億畝多一點，如果在用地制度上松一下，就很容易出問題”。