“兩權”抵押的隴西樣本

吳 鋼

三年發放“兩權”抵押貸款2.8億多元

2012年，隴西縣被甘肅省列為農村金融創新改革試點縣。以此為契機，隴西縣進行了農村“土地承包權、林權、房屋所有權三權”抵押貸款試點，由于各種原因，試點沒有取得實質性進展。2015年8月，國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，隴西縣成為全國13個同時開展“兩權”抵押貸款的試點縣之一。

結合兩次試點工作的開展和需要，縣委縣政府及業務部門先后制定出臺了《關于切實做好農村產權確權登記頒證開展抵押貸款工作的指導意見》《隴西縣農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款實施方案》《隴西縣農村土地承包（流轉）經營權及地上附著物價值評估辦法（試行)》，積極配合開展“兩權”抵押貸款業務，探索破解農村融資難、貸款難的途徑方法。試點工作開展以來，全縣參與試點的6家金融機構累計發放“兩權”抵押貸款174筆28108萬元，其中農村土地承包經營權抵押貸款23筆8673萬元，農民住房財產權抵押貸款151筆19435萬元。與2012年“三權”抵押相比較，在量的方面實現了重大突破，同時抵押貸款權證得到拓展，產權交易和風險機制初步建立并在實踐層面進行了有利探索。

兩權抵押緩解了農村融資難題

抵押工作仍存現實難題

一是農村土地承包經營權抵押貸款缺乏法律支持。土地承包經營權抵押貸款本身與現行法律存在沖突。雖然《農村土地承包法》允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但對于其抵押問題，《擔保法》和《物權法》都是明令禁止的。十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了相關決定，對“兩權”抵押貸款試點地區進行了法律授權。雖然從法律及政策方面允許，但試點仍局限于一定范圍和一定時限內，對于產生的風險并沒有具體規定給予風險補償，一旦貸款出現風險訴訟時，缺乏政策及法律層面的支持。

二是農村產權流轉交易市場不完善。隴西縣雖然成立了縣鄉村三級土地流轉服務體系，并依托縣農村產權交易中心設立了農村產權流轉交易市場，但依法規范、政府賦權、社會認可的產權流轉交易市場尚未真正建立和運行，交易職能、職責還沒有整合到位，交易風險化解、市場化解、政策化解機制還沒有建立，土地經營權抵押后，一旦業主出現貸款違約時，對于金融機構而言，抵押物二次流轉處置難以通過目前的產權交易市場實現。

三是土地承包經營權抵押價值評估難。目前已開展農村土地承包經營權抵押貸款試點的地方主要根據“年土地租金×經營期限+土地上或土地下農作物凈收益”的原則進行價值評估，由貸款人、借款人等參照市場價格協商對土地經營權抵押價值進行認定。由于農業為弱質產業，農業產值及收益受自然氣候、市場行情、產業政策、地理條件影響的因素較大，導致貸款人、借款人在各自角度對評估的價值高低及認定困難較大。目前，農村土地承包經營權價值評估主要有兩種方式，一是縣土地流轉服務中心或產權交易中心、鄉村組織代表、農業技術專家、農戶組建評估小組進行免費評估，但因無評估資質，一般銀行又不認可；二是社會專業機構評估銀行認可，但要收費且收費不低，農戶大多又不愿意承擔此費用。

四是農業經營風險和貸款風險較高。由于農業是弱質產業，抗御自然災害的能力較差，具有高風險特征，在農業生產和經營的過程中，又受資源條件、自然環境、市場因素等不利因素影響，現階段農業保險業務和保險品種尚未實現全覆蓋，農業風險補償機制不健全，缺乏農業產業風險準備金、救災補助、貸款貼息等政策扶持，如遇到較大的自然災害或市場波動，將給開展土地承包經營權抵押貸款業務的金融機構帶來不可預知的風險。

五是金融機構改革創新步伐不大。銀行雖然屬于國有企業，但其商業屬性決定了其金融產品必須考慮盈利性和風險可控性。農村“兩權”，特別是土地經營權抵押貸款是新興金融產品，金融機構普遍對農地經營權抵押貸款顧慮較大，不愿涉足風險難控的行業，實際落實過程中，為最大限度降低風險，普遍進行混合抵押（增加其他可變現資產抵押）。再者，受農村試點地區經濟發展條件所限，土地經營權評估后，可抵押貸款額度不高，金融機構抵押貸款辦事流程又較多，限制了農戶土地經營權抵押貸款的融資需求。

六是部分抵押貸款業主契約誠信意識缺失。部分抵押貸款業主誠實守信意識差，不遵守抵押貸款合同約定，不按期還款，也百般阻礙金融機構依法處置抵押資產，到期賴賬不還，一躲了之，嚴重挫傷了金融機構的抵押貸款積極性。

加大改革推進力度

通過修訂有關法律或法律授權賦予農村“兩權”抵押業務開展。一是積極推動修改完善《物權法》《擔保法》《土地管理法》，將各地在“兩權”抵押實踐中所獲取的經驗，吸納為法律內容并加以固化。二是已獲得法律授權的試點地方要加大改革試點的力度，未獲得試點的地區要勇于改革，結合自身實際，積極進行探索，總結試點經驗，為修改完善法律創造條件。

適應放管服改革全面落實“四辦”要求?？h產權交易中心和金融部門要提高思想認識，切實轉變思想觀念，積極適應農村改革發展的要求，按照省人民政府《關于深化“放管服”改革推進政府職能轉變的意見》精神，全面推行“一窗辦、一網辦、簡化辦、馬上辦”改革，簡化工作流程和辦事程序，相互配合，全力做好抵押貸款服務工作。

整合完善農村產權流轉交易市場的職能與權能。結合隴西縣承擔的農村集體資產股份權能改革試點、新型城鎮化改革試點、農村“三塊地”改革試點工作要求，以新一輪機構改革為契機，加大改革力度，進行土地、林地、集體建設用地、宅基地流轉交易管理職能整合和調整，充分賦權、授權于統一的農村產權交易市場，為抵押權人依法合理處置“兩權”、化解貸款風險提供有效的公開交易平臺。

制定完善農村產權相關抵押貸款政策及辦法。根據農村產權交易市場的需要，在國家法規政策范疇內，結合改革試點需要，創造性地修訂完善和制定相關抵押、登記、貸款政策等。

建立健全農村產權交易、抵押風險化解補償機制。建立“兩權”抵押貸款風險緩釋及補償機制是“兩權”抵押貸款穩定開展的基礎，也是金融機構積極開展抵押貸款的保證。一是研究成立政府財政注資、吸納社會資本、股份制性質、市場化運作的專門從事不良、違約資產收貯處置公司（土地銀行），化解金融機構的產權抵押風險。二是研究設立政府財政出資，多方籌資的農村產權流轉交易及抵押貸款風險補償基金，有效化解產權交易的風險和金融機構的貸款風險。三是增加農業保險品種，引導具備實力的保險公司積極參與土地經營權抵押貸款業務，充分降低抵押貸款業主的經營風險，也相應降低金融機構的貸款風險。四是加強個人及法人誠信體系和懲戒體系建設。