創新工作機制 加大改革力度
——天津市濱海新區農村集體產權制度改革典型經驗

天津市濱海新區位于天津東部沿海，地處環渤海經濟帶和京津冀城市群的交匯點，是亞歐大陸橋最近的東部起點。行政區劃面積2270平方公里，常住人口299萬，其中農村人口27.21萬人。共有12個涉農街鎮，139個行政村，具有“大城市、小農村”特點。2017年，濱海新區被確定為全國第二批農村集體產權制度改革試點區以來，在農業農村部和天津市委市政府的正確領導下，堅持規范推動，緊抓關鍵環節，聚力推進農村集體產權制度改革，截至2018年11月底，已有133個行政村完成了改革試點工作，組建了股份經濟合作社或經濟合作社，占全區行政村總數的95.68%，為發展壯大農村集體經濟和持續增加農民財產性收入奠定了堅實的制度基礎。

一、創新工作機制和政策路徑，緊抓改革“制勝招”

建立三級領導機制，按照黨委牽頭、書記掛帥、黨政共同推動的改革工作領導機制，區級層面成立了以市委常委、區委書記為組長的農村集體產權制度改革工作領導小組并設立了專門辦公室，各街鎮成立了黨委書記掛帥的改革工作領導小組，各行政村由村級黨組織牽頭成立了工作小組，具體負責實施改革試點工作。建立責任落實機制，形成了區領導包片、區農委領導包街鎮、各街鎮處級干部包村包片的“三級包保”工作機制，通過“包”確保了區域范圍內各行政村按照中央和市農委要求，全面完成改革試點任務工作目標；通過“保”確保了農村社會穩定、改革依法依程序進行，更確保了農民利益不受損。建立專項工作制度，建立了產權制度改革例會制度、進展周報制度，實現了困難問題例會研究、各級干部周周見面、工作情況周周通報、工作進展實時掌握的效果。此外，根據天津市委、市政府文件要求，結合濱海新區實際，制定了《濱海新區農村集體產權制度改革工程流程示意圖》，指導不同村分別選取股份經濟合作社、經濟合作社和村委會代行職能經濟合作社等改革路徑，制定出臺了示范文書檔案樣本，形成了“4個階段、8個環節、32個工作步驟”的產權制度改革“天津濱海方案”。

二、理清村集體經濟組織成員邊界，確保成員認定精確

以行政村為主體，通過群眾民主協商的方式，協調平衡各方利益，完成了村集體經濟組織成員身份確認，建立村集體經濟組織成員登記備案制度和成員登記簿，并在此基礎上探索成員身份的取得、退出等管理辦法，解決成員邊界不清的問題。截至2018年11月底，共完成了135個行政村集體經濟組織成員認定工作，占全區139個行政村的97.12%，共認定成員231957人。為更全面維護農民權益，防止出現“兩頭空”“兩頭占”現象，防止多數人侵犯少數人權益，在成員認定工作中，一是明確了“宜寬不宜嚴”的工作原則，把握寬進為本，做到廣覆蓋、寬受益。二是為使改革成果惠及更多群眾，全區各村基本采取確認成員同時明確成員份額的方式，將外嫁女、上學轉非、政策轉非等群體以獲取部分份額的方式，成為村集體經濟組織成員。以聯盟村為例，該村對超生未繳納社會撫養費人員認定享有70%份額，對于非農戶妻、子女和外嫁女認定享有50%份額。2018年春節前夕，該村就是按照新的村集體經濟組織成員來進行收益分配，擴大了分配范圍，得到了廣大集體經濟組織成員的肯定和擁護。三是充分利用天津市農村集體資產信息管理系統將各村集體經濟組織成員信息錄入數據庫，通過信息化手段，準確篩查人員信息，嚴格避免了成員確認中的“兩頭空”“兩頭占”現象，確保了每一位集體經濟組織成員的唯一性。

三、摸清集體資產資源規模與現狀明晰“三資”臺賬

對各類資源性資產，重點清查核實了未承包到戶的“機動地”“四荒地”和養殖水面、灘涂以及宅基地以外的集體建設用地等；對各類經營性資產，重點分類甄別、全面清查，對歸集體所有的廠房、商鋪、設施、設備、車輛等，逐一建立管理臺賬；對各類非經營性資產，包括醫療、衛生、交通、水利等公益設施，在明確所有權、登記造冊的基礎上，進一步明確了管護職責、健全管理機制。一是明確清產核資的目的。工作之初，區領導小組明確清產核資是為了摸清家底，不能因清產核資引起社會不穩定。全區在開展農村集體產權制度改革之初，就改革可能存在的風險進行了預判，總結出的19類風險中有5類就涉及資源性資產清查，如北大港水庫及周邊濕地與村集體的權屬爭議、漢沽鹽場與周邊村的鹽漁矛盾等。為此，濱海新區要求擱置清查中的爭議，對沒有爭議的資產進行確權。二是合理評估資產。清產核資不是為了變賣資產，而是讓農民群眾了解本村集體經濟組織的資產存量，因此資產清查大部分村沒有聘請第三方進行。但是，對于有些年代久遠的廠房等資產，因經過多年折舊，凈值較低，但仍有經營保值增值的可能，也合理進行了評估。如聯盟村對這類廠房重新進行了估值，把“死資產”變成了“活資本”。三是按照資源性、經營性和非經營性三個類別建立管理臺賬，依托天津市農村集體資產管理信息系統和天津市農村產權流轉交易市場，健全完善覆蓋全區的農村集體資產監督管理平臺和集體資產登記、保管、使用、處置等制度。截至目前，138個行政村完成了清產核資工作，占全區139個行政村99.28%，共清查核實經營性資產23.72億元、非經營性資產10.68億元、村集體土地73.71萬畝。

四、建立健全村集體經濟組織，搭建經營管理載體

指導各村依據有關法律法規和村莊形態、成員結構、資產情況等，建立了經濟合作社或股份經濟合作社，作為村集體經濟組織，代表集體行使所有權，履行集體資產經營管理職能。對于村民整體遷入新型居住社區、仍持有土地等集體資產但沒有經營活動和持續穩定經營性收益的村，組建了經濟合作社；對于集體經營性資產存量較大、經營性收益豐厚穩定的村，組建了股份經濟合作社；對于在承包地確權登記頒證工作中實行“確股不確地”或全體成員同意將承包地入股發展適度規模經營且實行“增人不增地（股）、減人不減地（股）”的村，組建以土地股份合作經營為主的股份經濟合作社。有條件的村還探索統籌量化三類資產建立了混合型股份經濟合作社。經營性資產存量較小、村集體經營性活動較少、村集體經濟組織成員構成與村民構成基本一致的村和“資不抵債”的村，在明確成員邊界和資產底數的基礎上，暫由村民委員會代行村集體經濟組織職能，申領了經濟合作社登記證書。截至目前，共有90個行政村成立了股份經濟合作社，占64.75%，共量化成員股84.81萬股，占總股份的98.17%；只有16個行政村設置了集體股，且所占股份均在5%以內；43個行政村成立了經濟合作社（含村委會代行管理機構職能的經濟合作社30個），占30.94%。

五、強化農村集體資產監督管理，完善產權權能

一是把村集體土地等資產的所有權確權到村集體經濟組織成員集體。二是股份經濟合作社將以經營性資產為主的集體資產量化到集體經濟組織成員，發放股權證書，確權落實到戶。三是已經完成6個街鎮、71個行政村、17.6萬畝土地確權登記頒證工作，實現了農村土地承包經營權“應確盡確”。四是依托天津市農村產權流轉交易市場，通過流轉合同鑒證等多種方式對土地經營權予以確認，充分保障了各類農業經營主體的土地權益。五是探索集體資產股份抵押、擔保貸款、繼承辦法，真正賦予農民對集體資產股份占有權、收益權、抵押權、擔保權、繼承權。還依托天津農村產權流轉交易市場建立集體經濟組織股權流轉交易平臺，規范管理集體經濟組織及其成員的股權，做好各類資產和股權的流轉交易服務。通過改革， 103個股份經濟合作社和經濟合作社（不含村民委員會代行）形成成員（代表）大會、理事會、監事會相互支持又相互制衡的工作機制，完善了管理制度，約束了干部權力。