民國的“統制市政”思想

高 路

(江漢大學城市研究中心，湖北 武漢 430056)

0 引言

中國自清末開始出現了“地方自治”的思潮和嘗試，到民國時代，市政建設成為實現“地方自治”的一個重要途徑。“能表現地方自治之成績者，莫若市政。故市政事業，實為地方自治基礎中之基礎”[1]。但是，在市政學自西方傳入中國的20世紀二、三十年代，又正是一個思想界出現變化的時期。在1927年以前，中國的資產階級已經開始反思自由主義，趨向于國家主義和民族主義，主張建立國家強權政治。白吉爾闡述過，20年代自由主義在中國經歷了慘痛的失敗，這導致資產階級和一部分知識分子開始拋棄他們以前獲得的自治之權，轉而去謀求與國家的合作，為恢復國家的權威不遺余力。在1927年蔣介石政權建立以后，資產階級選擇了歸附之路。這正是“國家主義”、“統制思想”大行其道的重要原因。30年代，一些曾在“五四”時期高唱“自由、民主”的學者也改主張“強有力政府”，介紹全體主義經濟學，蔣廷黻、丁文江等專家、教授還參加了南京政府。當然，這種傾向的出現也有其國際背景的影響，在第一次世界大戰結束后，采取國家力量干預市場，逐漸成為了一種國際潮流。市政學正是于這段時期在國內興起，也深深地烙印了這種思想特征。市政界對于國內的市政建設模式，總體上采取了一種強調政府統制模式的態度。

1 “統制市政”的主要觀點

“統制模式”在一定程度上當然符合近代中國實現現代化的客觀需要。中國要富強，須實現由農業社會向工業社會的轉變，工商業的建設，非以都市為基地不可，市政界的各種“城市化”方案的最終目的都是在如何為發展現代工商業創造一個合理的空間。不過組織工商業經濟活動，背后都需要政府的統制力量。

有人指出：“經濟利益的維護，端賴政治力量之伸張，茍有經濟的因素及其基礎，而無政治力量為其后盾，則此因素及基礎，亦必不久而被摧毀，而被消滅。吾們試一考查近世工業發達國家之往跡及現實，如所謂工業組合、工業統制、經濟統制等，何一非藉政治之力量，謀經濟利益之開展耶?故根本說來，平市貧乏，原非無產業，乃原于有產業而無組織，同時，并無政治力量為之振興保護，而結成今日之惡果耳”[2]。

在一個由慣于散亂、茍且的鄉治社會走向崇尚法紀、效率的市政社會的過渡時期，沒有政府力量的推動和依托于政治信仰的思想動員，市政建設是不可想象的。不少人認為市政的落后在于政府的權威不夠和不作為，導致了公共秩序的混亂，具體說來表現在治安奇差、衛生污穢、交通停滯、公用事業破敗、經濟秩序紊亂、人民生活困苦。要解決這些問題，論者以為政府應該加強對于城市的管理。“我國最大多數的都市依然只能停滯于舊時代的氣氛中，并且處于困厄的境地，政府連消極的職責都難以負擔。這就是說公共秩序不能維持，一切建設便難于著手”[3]。比如鄭州由于市政不昌，人民也無此意識，有人就主張“必循中國慣例由官廳嚴加督責，分區修治”[4]。廣州市長孫科、南京市長石瑛、上海市長張群、北平市長袁良，以及青島市長沈鴻烈，都是當時口碑甚好的模范市長。時人總結沈鴻烈在青島的治市模式：“經濟建設有推動文化的意義，文化建設發展經濟的功用，二者皆以政治力量促成，即政治經濟文化之三位一體，亦即沈氏之所謂‘政教合一’及‘衛養教’的特殊程序”[5]。

市政界除了在城市政府與社會的關系上較多強調政府的統制和扶持外，在城市與國家的關系上尤其重視國家的作用。當時有很多人覺得，作為一個后發型國家的中國在現代化運動中與西歐必須走相反道路。西歐先有地方和個人獨立，由地方組成國家；中國則只能先建構國家，再在國家內部慢慢實現地方和個人的權利。西歐先有地方自治，再有中央政府，如是建成民族國家；中國則需先在頂層形成中央政府，再于基層建設地方社會，如是構建民族國家。簡要的說，西歐是依循從局部到整體、從基層到高層的順序來形成民族國家的，而中國需要依循從整體到局部、從頂層到基層的順序來形成民族國家。“凡百庶政，歸根到底，必須有鞏固統一的政府以后，才有發皇光大的希望”[6]。

有人從對歷史的研究中為國家的統制找到了邏輯。在著名市政學家張慰慈看來，真正自治的城市只存在于歐洲上古時代，即古希臘羅馬時代的城邦，那是完全的獨立。中世紀的城市就已經不自由了，當前所討論的自治也都不再是完全脫離國家的獨立了。無論城市如何自治，它都只能夠是國家統治下的一種行政區域，只能是一種有限的自治[7]。不僅如此，很多人還認為，城市應該擔負著為國家進行社會整合的責任。通過城市，國家對老百姓進行意識形態的塑造、促進老百姓對社會事務的參與，這些活動本身就是對于“公民”人格的一種塑造，當老百姓具有了這種“公民”意識之后，國家和社會就更加富有凝聚力。市政學家楊哲明說：“都市是立于國家與社會之間的，擔負了極大的使命，以圖國家與社會的調節。時代日趨文明，自由的競爭亦愈烈，這是勢所必然的。國家雖有防止劇烈競爭的流弊與謀社會平均發達的任務。但都市的人民，如能使其參與公共之事務，則其共同生活的利害，必因之而漸漸的為一般社會所了解。人民之公共精神，亦因此而養成；國家社會利益之調節，都市實有一部分很大的力量”[8]。

既然城市擔負著培養新型公民人格、塑造意識形態的功能，那么在社會生活和社會文化上就要實行必要的統制，而不能放任自流。一位市民曾針對當時的電影文化發表了《城市中電影事業統制談》一文，其中談到電影會影響于社會、影響于公眾，對于社會風俗、人民思想道德變遷有莫大之作用，決不能用商業的眼光去對待電影事業。因此，電影事業就不能由私人電影公司所能決定，因為私人公司以賺取商業利潤的目的拍出來的電影作品會缺乏積極的社會影響。只有國家將電影事業實行統制，以有利于國家、社會的指導思想去發展電影事業，才會產生高尚的城市文化和道德。他極力贊賞蘇聯對電影的統制政策，尤其在這樣一個向現代新文化過渡的時期，國家的統制十分重要[9]。此外，還有關心藝術的人認為，國內有大量的優秀美術家、美術高材生，卻并未在現代美術工作上作出太大成績，就是因為沒有一種力量將他們集合起來，始終是美術家們在單獨展開一些畫展之類的活動，成效甚微。應該由國家將藝術家們集中起來，發揮藝術之巨大感染力量，喚醒民眾的愛國情感。“一個初培養出來的嫩才，如沒有扶助指導與鼓勵，就容易受到襲擊與摧殘，新興美術何能例外?因此之故，我們希望先在各市創立精神教育館，陳設以美術品為主，內分固定與流動兩部，以聘任或征求方式，廣闊賢路，使美術家自身先集中意志和力量，在抗戰建國所迫切需要的大前提之下，作種種喚起精神總動員有效的活動”[10]。30年代，在民族危機逼近的形勢下，有人主張北平市府實行統制教育，無論市立私立。不僅校服要統一，而且對于課部內容要嚴格檢查、刪改，對學生實行軍事化管理[11]。可見，這些呼喚國家對于城市生活進行管制的聲音，不僅存在于市政界，也存在于市民中間，在當時逐步成為了一種不可忽視的思想傾向。

更重要的是，由于中國歷史上沒有“市政”觀念，自近代以來市政長期落后，一些有志于獻身市政事業的人非常急切的希望中國市政能夠后起直追，比肩歐美，因此許多人傾向于由國家和政府扶持起點本就很低的市政發展。如著名市政學家殷體揚既積極主張市政自治，又認為由于當前中國市政人才緊缺，各級市政府高級機關如行政院、省政府或縣政府，就必須對下級市政實行嚴密監督和指導，“尤其是縣以下的城市，它數目很多，又分散各地，地位既重要，才力又薄弱，猶如一位小兄弟，沒有父母兄長去扶助是不行的”[12]。還有人提出，由中央政府設立一個規模宏大的市政學院，普及市政知識，培養市政人才，而如果交由私人來辦這件事，必然要么財力不夠，要么進展緩慢。“這件事如由中央來辦，總算是輕而易舉”[13]。抗戰結束后，百廢待興，剛從酷烈戰火中略微喘息的城市很快又由于國民黨挑起內戰，陷入了一片物價飛漲、金融紊亂、失業嚴重的危難局面，市政學者們更希望能夠得到國家的扶持來振興市政。之所以需要政府的扶助，首要自然是由于財政困難的問題。昆明有人呼吁：“在現存國家三級財政制度之下，要望昆明市府獨立，用自己的財力來建設現代的昆明市，只有‘俟河之清’，要望云南省府幫助，錢財也很困難。無已，昆明市的市民，和關心昆明市的人士以及來昆明感到市政不滿的人士，只有盼望中央的一次建設性補助，或若干次建設性補助，方能達成理想中的美夢”[14]。哪怕是上海這座中國的最大都市，也遭遇了困境，殷體揚以為“無論在整個政策及實際措施上，似尚有待于中央的支持與市民的共同努力”[15]。

有學者則認為許多城市市政的種種陰暗面實際上是市長專制造成的，而為了加強對于市長的制約，就要訴諸中央政府的權威，如市政學家張又新認為，市長權力太大，上級政府卻又對市長放任不管，這才導致了市長為所欲為。“上級政府委任了市長就算完事，其余一切，全聽市長相機處理。上級政府既堂高簾遠，耳目不周，或則秉‘不得罪于居室’的遺訓以從政。而市民則既無權亦不敢論到市府的是非……倘中央對于各市政府再不雷厲風行的嚴格監督，我敢相信這些市長，頂多只能為闊人修幾條汽車路而已。其余一切市政問題，永遠不會解決的”[16]。他要求各市的改革計劃都須經過中央批準，他對于“城市自治”的信心顯然是很低的。

因此，從民國市政界的主流來看，他們并不主張不干涉主義或者自由主義，相反極其強調政府的權威，極力鼓吹政府管制，“‘干涉最少政府’的時代已成陳跡，現在是政府管制得愈嚴密周到，人民的福利才愈能得到保障與提高”[17]。當然，這管制必須是他們所認為合理的管制。加強市政府能力，政府就必須有良好的素質，民主政治也必須奠基于一個有能力、有責任心的政府之上，“現代的政府必須有‘能’，不有‘能’不足以執行大規模的經濟計劃，以安定民主。政治力量的膨脹，在經濟上的意義是政府對人民的‘所得’操有決定之權，工人的工資、農人產品的價格、工業與銀行家的利潤，都可以干涉。政府的經濟措施與千百萬人的生死攸關，所以，民主政治是能有效率而且廉潔的政治”[18]。若用一句話來表達民國市政界對政府的態度，就是：“我們需要一個建筑在法治基礎上的政府”[19]。他們心中的“法治”就是一個能夠迫使政府只做他們需要之事的制度。

強調政府統制，也有市政建設自身內在的要求。因為市政建設是一門極其講究規劃的科學，它非常需要整體的都市計劃，保障城市整體、全國城市協調有序發展進步。“一個可以自由發展的地方，更需要一個有計劃而合理化的規劃[20]。在反思上海城市發展的弊病時，有人認為：“百年以來，上海因未能在整個計劃下發展擴充致形成當前若干市政上之畸形現象，今后一切市政設施，均須在完整之都市計劃下推進”[21]。“上海的長成是由農業社會的小城無計劃逐漸擴大而成的，因為上海是無計劃的長成，當然不夠近代化”[22]。

2 理想與現實的反差

市政界理想中的“國家統制”模式是國家能夠履行他們所希望的輔助城市發展的責任，同時又不濫用行政權力去干擾城市的發展。即增加國家責任、限制國家權力；政府不能無所作為，又不能胡亂作為。正是這種思路，形成了市政界批判“統制”卻又不希望排除“統制”的市政思想特色，反映出民族資產階級希望得到國家扶助，又不希望國家干涉自己自由發展的矛盾心理。只是履行國家權力的官僚集團卻未必會按照他們理想的模式去行動，當時許多城市出現了要求多設市政府以促進市政的呼聲，提這些主張的地方政府往往是為了給當地獲取設市的資格，藉此可以多向國家索取資源。這引起了部分學者的不快，認為此舉會扼殺城市生命力，提出“不必待設市政府后而后始言辦市政”[23]。今日各地市政府“所有法規條文雖無不沿用市自治之名，實則為行政組織之規模，而非自治團體之體制，換言之，終未脫官辦性質也”[24]。現代官僚體制是與現代國家同步形成的歷史產物，這種體制有其效率，但是其弊端在于容易形成特殊利益集團，并產生因人設職，而非因事設職的現象。城市建設是官僚集團膨脹自身的一種方便途徑，“有了市長，還要設副市長的都市，以普通市其名而還要特別市其實的都市，有的是什么呢?有的是人。沒有的是什么呢?沒有的是事”[25]。

由于“統制經濟”直接來自官僚資本主義的經濟理念，許多學者都將批判市政的腐敗與批判官僚資本主義聯系在了一起，特別在抗戰結束后，面對國民政府“接收”行為的腐敗，這種意識更加突出。有學者痛批官僚資本都是在管理和公營的幌子下積累自身：“有了‘整理’，便一切可以不依法令，有了管理，便一切可以予取予攜，結果愈‘整’愈壞，愈‘管’愈少。官僚的腰包脹了，而老百姓的所有，也會不翼而飛，不脛而走。”在這種“統制”下進行的建設淪為為少數官僚牟取私利的手段，所謂“公營”經濟也變味了，在市政建設中土地漲價的收入，“不是歸公，而是參加計劃的人們，事先壟斷了。公營機關可以變為私營衙門。接收敵偽產業可以接‘財’不接事。至于金融政策的翻云覆雨，興波作浪，更不知制造了若干官僚的暴富”[25]。所以，在這種以“統制經濟”為理念的官僚資本主義下，公私界限混淆，公有官有不分，建設管理淪為聚斂掊克。

市政界強調“統制”的必要性，一直是希望國家輔助地方城市財政，可事實上國家常常不僅未有補助地方的困難，反而占有了更多的地方財政。有人總結道，抗戰后，“‘市’本來是一個地方自治的單位，財政的原則是‘取之于市用之于市’，但是現在各大都市的幾宗大的稅收，都由中央統收，然后撥一點半點補助地方，地方財政枯竭，建設當然落空。現在一般市政府的工作，百分之八十是中央交辦事項，地方建設和市民福利工作，僅占百分之二十，這也是目前市政問題里最大的癥結”[26]。國家和政府的行為在現實里是讓市政界比較失望的。

3 結語

從世界資本主義發展階段來看，20世紀的城市已經不可能和古典時代一樣作為一個完全脫離國家控制的自治體存在了，資本主義已經借助國家加強了對城市的控制，城市成為資本加強對于國家資源整合能力的平臺、對于社會進行影響和控制的中心，也成為資本借助其擴大對世界影響、進行殖民擴張的舞臺。后發展現代國家要實現現代化目標，對抗外部殖民侵略，必須建立民族國家，“構建城市中國”這一活動在歷史進程中一開始就和“構建民族國家”的任務結合在了一起，城市也一開始就被賦予了“以城建國”的使命，不可能再成為脫離國家的絕對自治體了。

白吉爾在《中國資產階級的黃金時代》一書里認為，國家是市民社會一個不可分離的組成部分，自由主義則是國家的一種產物。中國市民社會只有依托于國家，才能在全國范圍內發揮出它的創造精神[27]。汪暉教授指出，在經濟自由主義者的論述中，國家完全是外在于市場的存在，這只是個理想化的模型，它掩蓋了市場形成與國家計劃間的關系，創造了一種作為自然范疇的“市場”概念，卻喪失了分析市場關系內部那些支配與被支配的權力關系[28]。對于如何看待城市化問題，恐怕也要借鑒此種思路。城市不是一種自發發生的自然產物，它的發展中始終充滿著人為的政治設計和干預。“城市化”也不是一個自然過程，而是一個經濟和政治運動。布羅代爾說過：“沒有兼具保護性和壓制性的權力--不管這一權力采取什么形式，也不管是哪一社會集團體現這一權力--就沒有城市”[29]。民國市政界能夠意識到城市化不是一種自發的經濟產物，還是關聯著制度設計的政治運動，這無疑是其深刻之處。民國市政界對“統制市政”的肯定和批評，反映的是中國資產階級企圖打造一個符合自己的民主、法治、高效理想的政府的嘗試。

從資產階級的立場來看，哪怕是自由派資產階級，其實也并不要求完全取消政府干預，他們是需要一個為自己服務，同時又能夠向其問責的政府。統制與自治的矛盾是資本主義內在矛盾在城市化運動和市政運動中的反映。西方社會早期城市自為一個國家，即城邦國家時代，到了中世紀，城市淪為貴族屬地，失去了自治權力。之后，新興的資產階級為了推翻貴族的統治，與國王結盟，建立了民族國家，城市成為國家行政單位。經過資產階級長期的斗爭，城市逐漸具有了雙重性質，既是中央政府處理當地的代表機關，又是地方自治組織，有著自行處理當地事務的自治權。這種雙重性正是反映了資產階級的利益要求，一方面需要借助國家的力量保障自己的經濟發展，形成統一的民族市場，并以之為后盾向外殖民擴張；另一方面又不希望國家過多干涉自己在具體地區的利益和對當地事務的壟斷。“國家”這個新權威，在統制與自治之間達到一個什么樣的“度”，都是以資產階級的利益為轉移的，或者說根據資產階級與國王貴族的力量對比來決定，中國的資產階級也同樣如此。民國時期中國資產階級尚處于稚弱階段，更加需要國家來為他們構建城市空間，在這個空間里保障他們的經濟和政治利益，但另一方面又希望自己在這座空間里形成獨立的社會力量，國家只應該保障而不要來侵犯這座空間。于是，需要獲得國家政權的扶植與保護的要求反映在政治主張上便成為國家主義。但資產階級要求市場自由的要求又會和國家、政府的行政系統發生矛盾，其表現為政治主張便是自由主義。自由主義與國家主義之間常常出現緊張，但卻都是資本主義的一體兩面，反映著資產階級的利益。

對于民國時期市政界中出現的這種種思想和它們之間的矛盾，也當作如是觀。由于中國資產階級力量的薄弱，在城市建設的思想上，鼓吹“統制”的內容便占了上風。作為近代城市化運動的“局中人”，民國市政界基本沒有那種絕對自由主義的城市化幻想，很清楚必須獲得政府的支持。這是他們比今天的新自由主義者們更清醒也更坦率之處。民國資產階級對政府的不滿不在于政府管制了城市，而在于政府始終沒能構建起符合他們想象的“現代中國”。對他們而言，政府要么是專制顢頇，過分干涉資產階級對社會的主導；要么又完全無所作為，在資產階級需要扶持幫忙的時候撒手不管，總之就是沒有成為資產階級期待中的只負責不干涉的新權威，他們理想中的“城市”也就一直未能變成現實。

但這并不表示資產階級既要求國家權力保護又厭惡國家權力干預的這種矛盾特點只發生在資產階級力量弱小的初期，資產階級即使到了發達階段也會表現出相似的經濟政治訴求。大衛.哈維教授指出，自由市場的發展決定性地取決于國家權力特定形式的擴展和深化，市場過程帶來了國家對社會過程特定方面的更進一步控制。大衛.哈維教授的這個觀點指的是已經處于發達資本主義時期的自由市場，他說：“如果自由市場像慣常那樣削弱國家權力，那么它就破壞了自身允許的條件。相反，如果國家權力對市場的運行是至關重要的，那么國家權力的保存就需要對自由運行的市場進行顛倒。正如波拉尼清楚地概括的，這是處于新自由主義政治經濟學中心的主要矛盾”[30]。

所以，資產階級與國家權力的這種矛盾是資本主義或自由市場內含的一種矛盾，并不僅僅發生在資本主義初期。在發達資本主義國家里，“政治”也從未離開過對于社會和市場的控制，不過退居幕后秘密控制而已，“不干涉主義”、“去政治化”等理論成為思想主流。后發次生型或發展中國家在向現代社會的過渡中，“政治”則在前臺公開展現著自己的存在，“干涉主義”、“新權威主義”、“新保守主義”等思想更容易大行其道。當資產階級參與到空間創造后，這些矛盾也會出現在城市化運動和城市現代化運動中，轉化為城市化理論的種種語言繼續得以表達。但無論是自由主義，還是國家主義，無論是自治還是統制，其實可能都是一個主義—資產階級的市場主義。當我們面對現實中城市化運動的種種問題時，與其總是在“增強國家權力還是地方權力?”、“增強政府權力還是社會權力?”、“管制多一點好還是少一點好?”這些問題上糾纏，不如直接思考是什么階級在參與、主導著城市化的活動。