依法加強草原征占用管理的措施探討

張玉棠, 蘇紅錦, 張德東, 徐 義, 陳新輝, 焦金壽, 王慶華

(甘肅省天祝縣草原監督管理站，甘肅 天祝 733200)

引 言

在近幾年的發展中，草原征占用的審核審批的工作獲得了一定的進展，依法對草原征占用的處理，以及相應的審核行政許可也在不斷增加。截至2018年年底，甘肅、內蒙古、青海、新疆等我國的13個省區，以及新疆生產建設兵團對征占用草原申請進行審核數量達到了16 000批次，涉及草原面積為30 000 hm2[1]。各級草原管理部門基于相關制度，加強其管理力度，對草原征占用工作流程予以嚴格的監督與管理，并將審核審批工作納入當地行政審批大廳統一辦理。在草原征占用管理工作成效顯著，但也存在一些管理上的問題，比如草原征占用管理制度與現行的土地征占用制度銜接不到位，對非法占用草原案件查處缺乏有效手段。鑒此，本文針對這些問題進行依法加強草原征占用管理的措施探討。

1 對草原征占用管理工作中幾個問題的思考

1.1 關于未辦理征占用草原審核行政許可的項目處理問題

在出臺的《草原征占用審核審批管理辦法》正式實施后，關于各個地區未辦理草原征占用審核的相關行政許可的項目，其數量仍沒得到有效減弱。因此這里認為可以以草原司法解釋出臺時間為節點，對其展開分類處理。草原司法解釋出臺前的，可以先進行行政處罰，然后依法辦理草原征占用審核行政許可為主要解決辦法；草原司法解釋出臺后的，對性質惡劣、破壞草原生態嚴重的建設項目負責人應移交司法機關依法處理；對其他建設項目在行政處罰、補交草原植被恢復費后，依法辦理草原征占用審核行政許可。

1.2 關于設施農業征占用草原管理問題

由于占用草原發展規模化生豬養殖，以及其他相關農業項目的逐年增長。但對于征占用草原手續相關規定，國土資源部、農業部所發布的《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》與《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》的一些內容存在沖突，造成基層草原管理部門在管理實施沒有可靠的法規來源。鑒于草原在國家主體功能區規劃中大都被列為禁止開發區域或限制開發區域，建議研究制訂在草原上建設設施農業準入事項，嚴格規范引導工商資本依法有序使用草原發展畜牧業生產或其他設施農業。

1.3 關于臨時占用草原管理問題

一是旅游占用草原的問題。近幾年我國旅游業的繁榮發展，草原旅游受到游客的歡迎，一些相關設施的搭建對草原占用面積過大且不合理，但牧民難以按照《草原征占用審核審批管理辦法》規定提供草原植被恢復方案，致使規范管理難以落實。二是臨時占用草原期限的問題。《草原法》規定“臨時占用草原的期限不得超過2年”，但部分工程建設項目涉嫌以臨時占用為名行永久使用之實。建議根據旅游占用草原的主體、面積等進行分類，按類型提交不同的材料；督促用地單位或個人恢復草原植被。

2 依法加強草原征占用管理的措施

2.1 提高認識與加大宣傳力度

認識水平的高低決定宣傳的成效，廣泛宣傳可以促進更大范圍認識水平的提升。從生態文明建設的角度看，規范草原征占用工作，才能有效保護草原資源，草原生態文明建設才有得以實現的物質載體[2]。從依法治草的角度看，規范草原征占用工作是關鍵，只有實現了工程項目這些“強勢群體”使用，占用草原的合法化、規范化，才表明依法治草的真正落地。必須認識到，抓好草原征占用工作是建設草原生態文明、推進依法治草的首要工作。要以此作為切入點，重點對各級政府部門和企業開展普法宣傳。

2.2 推進突破與加快規范制定

因工作基礎不同，各地區依法開展草原征占用工作的進展差別較大。對于未依法開展草原征占用工作的地區，要督促其盡快打開工作局面，實現“零突破”。要根據草原征占用工作開展過程中出現的新情況新問題，加快完善申請表、申報材料要求、臨時占用草原恢復及驗收標準等審核(批)工作要件；要研究制定《草原征占用審核(批)管理規范》，確保草原征占用工作嚴格規范開展。

2.3 對外協調與草原執法加強

推進草原征占用工作，要善修外功、苦練內功。繼續加大與國土部門的溝通協調，理順工作程序，鼓勵各級草原監理部門重點協調本級國土部門，通過聯合發文或會議紀要等形式，進一步明確草原前置審核程序，爭取提前介入用地預審環節[3]。要建立重大案件督導督辦機制，每年重點督辦幾起典型的非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件，嚴厲打擊非法占用草原行為；造成草原生態環境嚴重破壞的，要按《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》進行追責，形成震懾效應。

2.4 自上而下與自下而上管理

當前，以縣級草原監理部門為主推動草原征占用工作，難度很大，還需各方合力推進。要借鑒國土資源部通過遙感監測發現非法占用土地案件并自上而下進行督辦的經驗，定期對重點草原地區非法占用草原情況進行監測，并督促地方盡快查處，層層傳導壓力，切實維護草原資源管理秩序。基層草原監理部門也要加強學習，提升業務素質，加大工作力度，積極主動作為，定期摸底調查，及時發現、及時上報，上下共同推進草原征占用工作規范開展。

在征占用草原管理工作中，各個地區應以有效的管理措施，有力的執法手段，為保護草原、維護農牧民合法權益做出積極貢獻。