業務與空間檢測并聯協同的控規報審報批系統構建
——以南京市為例

竇 煒，黃志洲 ，崔 蓓

(1.南京市城市規劃編制研究中心，江蘇 南京 210008; 2.北京國測信息科技有限責任公司，北京 100000)

為更好地服務城市建設，提高規劃管理效能，當前各城市的規劃行政管理部門正開展或已經完成機構改革、事權下放等工作。以南京市為例，規劃管理工作在事權下放后，轉變為市局、直屬分局、派出機構、受委托單位的復雜組織架構模式，這為控規編制的統一管理提出了更高的要求。作為控規編制管理工作中重要一環的報審報批工作由于其工作本身的復雜性而在此背景下面臨更大的挑戰。采用信息化手段是解決統一管理問題的重要方法，國內很多城市建立了控規管理信息系統，依據該系統實現控規的過程管理、成果管理、編制單位管理、行業管理等，但已建成的系統在控規過程管理過程中主要以進度填報、信息登記為主，未解決事權下放背景下控規報審報批工作的業務協同，控規報審報批中涉及的業務、成果質檢等仍是相互獨立地進行，未實現有效的整合。在成果質檢方面實現了基于數據本身的質檢，如屬性完備性檢查、圖形拓撲檢查等，但對于技術審查,如公建配套指標是否合適、是否符合上位規劃的要求等仍多采用規劃師人工審查的方式，缺乏有效的信息化輔助手段。

1 關鍵技術

1.1 基于服務的圖形質檢工作流

傳統上的圖形質檢、建庫、更新等GIS數據相關工具都是在C/S框架下完成的，而目前主流的業務系統一般是B/S模式，從而造成了業務和GIS數據工具相割裂的情況。實際工作中GIS數據工具往往是業務系統的一個子功能或子模塊，兩者之間存在緊密的聯系，以本文的控規報審報批為例，其是業務流程中的一個環節，需要和業務表單、流程深度整合。如GIS質檢工具是質檢流程中需要調用的功能，而質檢的結果要能直接返回到業務表單中；質檢通過后要能與業務系統聯動啟動建庫，并根據建庫的結果自動更新業務系統相關狀態。割裂的模式帶來了GIS質檢工具與業務系統脫節、信息共享不暢的問題。另外C/S模式的GIS工具本身也存在部署復雜等問題，甚至由于不同的GIS工具對環境要求不同而造成沖突，無法在同一臺客戶端部署的情況。

為了解決這些問題，使系統統一運行在一個系統中，采用SOA架構，基于服務模式將整個圖形質檢軟件封裝在B/S框架下，并且采用與業務系統同樣的表單引擎，由業務系統的工作流進行流程驅動，從而實現了圖形質檢、建庫更新、業務的無縫集成，控規報審報批相關功能都統一運行在一個軟件內。

1.2 基于服務的GIS數據工具

采用服務模式將GIS質檢、ETL、建庫更新等功能分別部署在各自的中心服務器上，提供基礎的原子性功能服務。各業務系統建設時，可根據需要對原子性的服務進行編排、整合形成新的功能服務。不同服務器上的功能服務以標準模式在服務中心登記注冊。客戶端可以通過該中心發現服務，并通過遠程調用服務實現相應的功能。

通過該模式解決了GIS數據工具環境相對復雜的問題，將異構GIS系統統一到服務下，實現了異構系統之間的整合與協同，包括GIS數據工具之間的協同，以及GIS數據工具與業務系統的協同，也更有利于功能的復用，同時解決了客戶端部署復雜的問題。

1.3 GIS質檢與業務流程協同

控規報審報批是控規過程管理中的一環，而其內部又存在報審報批業務流程、圖件完備性質檢流程、圖形質檢流程等多個流程。本文以業務流程為主流程，其他流程為子流程，通過主流程驅動子流程，子流程通過服務和主流程進行信息交互。

圖1所示為報審報批業務主流程，首先由責任部門申請報審，經責任部門負責人審查通過后，由歸口部門交由規劃編制研究中心(以下簡稱“中心”)進行核檢。該核檢包括圖件完備性質檢和圖形質檢兩部分，考慮到質檢可能存在多輪的情況，本文將質檢作為子流程進行設計。當觸發子流程時，主流程暫時掛起，等待子流程執行，根據實際業務需求，完整性不通過時，子流程結束，同時通過服務通知主流程進行相應退回操作。完整性通過后主流程繼續執行，直至完成。各環節職責描述見表1。

圖1 報審報批流程

表1 各環節職責描述

核檢子流程如圖2所示，包括完整性檢查和圖形檢查兩個步驟，圖形檢查如不通過將退回責任部門重新上傳成果，再進行新一輪的質檢，如此反復，該檢查可以進行多輪。核檢各環節職責描述見表2。

表2 檢核各環節職責描述

圖2 核檢流程

1.4 基于空間檢測的控規公建配套合理性審查

公建配套是否合理是控規技術審查的一個重要環節。本文以教育布局為例，研究采用GIS空間檢測的方法發現指定區域內規劃學校是否滿足規劃人口的需求，以量化的數據展現對比分析的結果。分析過程如下：通過控規GIS數據人口的動態測算，并動態測算任意選定區域的入學適齡人口數量；以教育布局點為中心進行逐級動態GIS服務區分析，同時考慮教育布局的學區分布情況，直至服務區內的適齡人口和教育規劃人口一致；通過這些緩沖區，發現未覆蓋的盲區即為配套不足的地方。

任一范圍內人口的計算方法如下：

現狀人口：選取需統計地塊，根據所選范圍調取地形圖的房屋數據，判斷并選取“房屋”(要素代碼為“2100000”)參與計算，在“房屋”中選取建筑用途為“住宅”(用途代碼“11,12,13”)的房屋參與計算。計算住宅總建筑面積：住宅總建筑面積=∑(住宅房屋單層面積*層數)，設置相關參數，系統默認每戶110 m2，每戶2.9人，住宅混合用地折減系數0.7。計算現狀人口數，其中非Rb(商住混合類)：建筑面積/110*2.9，Rb類：建筑面積/110*2.9*0.7。

規劃人口：判斷所選地塊規劃用地性質為“R”類(“Rc”基層社區中心類除外)的參與計算。計算規劃建筑總面積：調取地塊規劃容積率，規劃建筑總面積=∑(地塊面積*容積率)，如規劃容積率為0(控規未賦值)，則程序自動采用現狀建筑量的值。設置相關參數，系統默認每戶110 m2，每戶2.9人，住宅混合用地折減系數0.7。計算規劃人口數，非Rb(商住混合)類：規劃建筑總面積/110*2.9，Rb類：規劃建筑總面積/110*2.9*0.7。

1.5 控規和總規的一致性審查

快速城市化背景下，總規指導性不強，控規調整頻繁，城市規劃與建設實際相背離，城市規劃管理出現無序混亂的狀況。從城市規劃編制、實施到批后監督管理，引發的社會矛盾、利益博弈和尋租腐敗等問題的根本均源自于對土地空間的爭奪。因此確保控規符合總規的要求是控規報審報批技術審查中的重要內容之一。

本文采取理論研究和實證分析相結合的方法，在梳理總規與控規用地規劃特征及相互之間空間關聯關系的基礎上，篩選總規與控規用地銜接指標，確定各項指標在總規中的強制性要求及剛性程度要求，在此基礎上將指標銜接類型分為相同性銜接、相似性銜接和相容性銜接3類；根據用地銜接指標，采用層次分析法與專家咨詢法構建總規與控規用地銜接評價指標體系，確定指標權重，根據用地銜接類型，應用ArcGIS空間分析功能進行相同性評價、相似性評價和相容性評價，從而獲取相應的指標值。

在后臺實現總規控規銜接度模型的核心算法，在GIS前端實現用戶交互及銜接結果表現。要求評價的權重及結果可以手工進行調整，并能馬上重新計算刷新。最后以圖文報表的形式輸出，總體流程如圖3所示。

圖3 控規與總規一致性檢查流程

2 控規報審報批系統建設——以南京市為例

2.1 網絡結構

南京市控規報審報批系統是南京市規劃編制管理信息系統的一部分，通過該系統建設實現全市控規報審報批工作從申請到質檢到報批的統一管理。網絡結構如圖4所示，規劃分局(包括直屬分局、派出分局、委托單位)通過VPN網絡與市局中心結點進行連接。

2.2 系統總體結構

系統采用采用B/S架構，整合業務功能及空間檢測功能，當流程流轉到中心質檢人員時，中心質檢人員可在系統中選擇相應的圖件啟動圖形質檢。圖形質檢通過服務調用AutoCAD質檢軟件，并通過業務系統進行整合，用戶無需直接啟動AutoCAD，只需要在業務系統中點擊質檢按鈕，系統會自動完成質檢并將質檢日志及結果反饋到業務系統。業務人員可依據此報告進行相關業務審查。

2.3 服務區分析功能

進入圖形端后點擊服務區分析，系統加載相應功能的數據文件，初始化控件的相關組件。選擇下拉框“對比分析”，設定分析的區域范圍，系統調用服務獲取對比分析的結果，以表格的形式加載顯示；選擇下拉框“覆蓋范圍分析”，設定分析范圍，系統調用服務獲取覆蓋范圍分析的結果，以圖形列表的形式表現出來，用戶點擊分析結果中的小類別，可以進一步詳細查看該類別的配套設施覆蓋范圍情況，如圖5、圖6所示。

圖4 網絡結構

圖5 教育布局服務區分析對比分析結果

圖6 教育布局點服務覆蓋范圍分析結果

2.4 控規總規一致性分析功能

進入圖形端后，點擊“總規控規銜接評價”，系統加載相應功能的數據文件，并根據配置文件初始化默認配置參數。根據空間范圍選擇控件設定的范圍參數，結合各項銜接評價所需的權重配比，將數據發送到后臺服務進行處理分析；系統接收到分析結果后，初始化各項結果展示界面，展現評價分析的結果。點擊“查看圖形”，根據返回參數中的XML標識符，加載相應的分析地塊結果圖形，加載圖例；點擊“查看報告”，根據分析結果，經過計算，將評價分析的結果以簡明的描述性文字語言顯示出來；點擊“導出報表”， 將本次分析的結果導出為Word格式的文檔。如圖7所示。

圖7 總控規一致性分析結果

3 結 語

本文提出了一種業務與空間檢測并聯協同的控規報審報批系統建設方法。通過該系統的建設，加強了分局、受委托單位、扎口處室、編研中心各管理工作主體之間協同配合，建立了控規報審報批管理工作科學化、規范化、標準化、制度化、高效管控體系，提升了控規整體過程管理水平。通過空間檢測及GIS空間分析，實現了控規技術審查的量化。但規范化的同時也對使用人員提出了更高的要求，如何在規范化與便捷性之間達到更好的平衡是下一步工作中優化與完善的目標。