生態補償式扶貧的證成與進路分析
——基于飲用水源地生態補償視角

藍 楠，包 旭

(1.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

1 生態補償式扶貧概述

1972年，聯合國人類環境會議公布的《只有一個地球》中指出：“貧窮是一切污染中最壞的污染”。隨著人們對貧困問題認識的深入，反貧困逐漸成為國際社會的共識。生態補償式扶貧指對貧困的生態系統服務提供者，運用生態補償機制幫助其發展生產，改變窮困面貌，在促進人與自然和諧的同時實現貧困地區的可持續發展[1]，可見，脫貧對人類生存環境改善和可持續發展的意義日益凸顯。

近年來，我國政府逐步將生態保護與扶貧結合，通過各項舉措積極推進扶貧攻堅進程。如2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)》指出，建立生態補償機制，并重點向貧困地區傾斜；2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上提出，將生態補償脫貧列為“五個一批”工程的一項重要內容；2016年5月，國務院辦公廳發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》指出，結合生態保護補償推進精準脫貧。這一系列舉措表明生態補償式扶貧成為一種理所當然、不證自明的扶貧方式。然而，生態補償與扶貧開發之間的沖突以及在飲用水源地實踐中顯露出的問題，又不得不認真審視生態補償式扶貧的存在意義。作為“五個一批”工程的一項重要內容，生態補償式扶貧的可行性亟待證成，有效發揮作用的路徑也需釋明，以便更好地發揮脫貧攻堅之效，實現扶貧與生態保護的共贏。

2 差異與共性：生態補償式扶貧證成之實現

生態補償式扶貧是生態補償和扶貧開發的有機結合體，需要考察生態補償與扶貧開發所表現出的差異與共性，以發掘生態補償式扶貧的存在價值，探尋其形成和發展的可行性。

2.1 差異與博弈

在飲用水源地生態補償和扶貧開發中，生態補償與扶貧開發的實施效果在很大程度上歸于一致——均能發揮益貧之效。不過，誠如中國環境規劃院研究員劉桂環所言：“生態補償往往與扶貧工作緊密結合，但實際上，生態補償與扶貧并不能劃等號”[2]。兩者實為2項不同的制度設計，在價值訴求、補償對象、運作機制等方面存在差異，其中價值訴求的不同是兩者最大的差異。

飲用水源地生態補償旨在對該地的生態保護行為給予補償，以保護其生態系統服務功能，促進社會發展與生態保護相協調；而扶貧開發則是直接對飲用水源地的貧困區域、貧困人口進行資金、技術、政策等方面的扶持，旨在提高貧困人口的經濟收入，縮小區域間的發展差距。由此可見，生態補償主要的價值訴求是保護生態，強調人與自然協調發展；而扶貧開發的主要價值訴求則是增加收入，強調人與社會協調發展。

價值訴求的差異造成了生態補償與扶貧開發之間的博弈。生態補償以生態利益為先，飲用水源地只有實施相應的生態保護行為才能獲得相應的補償，然而扶貧開發無需當地的相應作為，便能使當地獲得近乎零成本的經濟補償。因此，制度博弈的結果往往是貧困地區的生態利益讓位于經濟利益，扶貧開發自然成為了一個“經濟人”的最優選項。貧困地區政府將其當作燃眉之急，而生態補償只是錦上添花，當兩者不能兼顧時，地方政府勢必會選擇優先推進扶貧開發工作，有一些地方還打著“生態扶貧”的旗號，大肆擠占生態補償資金用于扶貧開發工作[3]。對于生態環境脆弱、承載力較低的飲用水源地來說，重視經濟利益增長而忽視生態保護的做法可保一時發展，但缺乏可持續性。長此以往，博弈最終易造成飲用水源地環境與經濟的螺旋式下降，落入“貧困陷阱”[4]。

針對上述問題，有學者指出生態補償的主要任務是保護生態環境，而非解決社會公平問題，若強行將緩解貧困設定為生態補償的目標，則會對生態補償項目的實施造成負面影響，不利于實現改善生態環境的主要目標[5-6]。此觀點反映了學界對生態補償和扶貧開發間的價值差異已有深刻的認識，為生態補償式扶貧的可行性證成提供了良好條件。

2.2 共性與證成

生態補償與扶貧開發的共性在于兩者的互通共融，主要體現為兩者法理同源、區域重疊以及效果耦合3個方面。

首先，兩者的法理基礎均為公平正義原則。飲用水源地環境脆弱又肩負保障飲水安全的重任，實施嚴格的環境管制措施、以發展權換環境權的做法使他們無奈地成為生態貧民。若受益地無償享用飲用水源地的供水，則是對飲用水源地的嚴重不公。因此，需要生態補償制度予以修正，實現水源地流域內的代內公平、代際公平和自然公平[7]。扶貧開發則是為了糾正貧富差距過大，保障民眾的憲法性權利，實現社會公平。扶貧不是對窮人的恩賜，而是貧困者發展權利的回歸，是公平正義的體現[8]。

其次，兩者適用區域有較大重疊。從《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020)》劃定的集中連片貧困區來看，我國大部分貧困地區都屬于水源區、山區或林區。在生態補償實踐中，飲用水源地位于河流上游、貧困人口分布較多的區域，生態補償的地理區域與扶貧開發存在高度的重疊。如武漢市江夏區所有的貧困村(共計26個)幾乎全都分布在長江江夏水廠水源地的周圍，武漢市飲用水源地生態補償所涉及的行政區劃近乎覆蓋了江夏區所有的貧困村[9-11]。生態補償與扶貧開發地域范圍的重疊，能夠使生態補償的經濟效應輻射到飲用水源地的貧困人口，有助于當地經濟狀況的改善。

最后，兩者的實施效果耦合，促進生態和經濟的協同發展。Pagiola等[12]指出，雖然生態補償并非主要用于減貧，但若能結合具體情況進行良好的設計，生態保護和消除貧困這2個目標就能得到協同實現。生態補償旨在通過對飲用水源地的扶持，激勵當地進行生態保護的動力。其雖不以脫貧為直接目標，但客觀上也起到了促進飲用水源地貧困居民增收之實效。黃錫生等[13]指出，生態補償能夠成為平衡經濟利益與生態利益、溝通扶貧與環保的卓有成效的利益協調機制。生態補償式扶貧與一般的生態補償保護有較大區別，更重視發揮益貧效益，其與一般的扶貧開發，尤其是“輸血式”扶貧有很大不同，更重視生態利益的保障。在飲用水源地生態補償的實踐中，生態補償式扶貧也已取得初步成效。如袁梁等[14]通過對秦嶺—大巴山水源涵養區內陜西省安康市3縣的調研，發現精準的生態補償政策能夠實現以可持續生計能力提升為主要內容的“造血式”扶貧。可見，生態補償和扶貧開發逐步統合于我國生態文明建設框架之中，實現生態文明與經濟建設的良性互動。

3 三個維度：生態補償式扶貧合理進路之探析

前述證成的實現，消解了對生態補償式扶貧存立問題的疑慮，進而使探討如何發揮生態補償式扶貧的作用成為可能。目前飲用水源地的生態補償式扶貧還是“摸著石頭過河”，需要進一步釋明生態補償式扶貧的合理進路。

3.1 理念維度：觀念的破與立

生態補償式扶貧是以生態補償的形式開展的，飲用水源地和受益地對于生態補償的認識程度，決定了他們參與的積極性以及生態補償式扶貧的最終效果。當前，飲用水源地居民對生態補償的理解和參與度不足，而受益地則認為無償用水是理所應當，進而很少主動補償。有學者在對漢江水源地調研時發現，水源地人民對生態補償認識很少，只有26%的當地居民聽說過生態補償，人們在無私奉獻地保護生態環境，而為此遭受的各種損失卻幾乎得不到補償[15]。而即使得到了補償，受償地“農戶往往只看到直接得到的現金收入，而沒有考慮到自己的機會成本”[16]，這種補償是不全面、不合理的。因此，要發揮生態補償式扶貧的作用，首先就應該破除陳舊的生態觀念，摒棄資源無償使用的做法，在全社會樹立起“誰受益、誰補償”的理念。要加大對貧困地區生態補償政策的宣傳，讓居民充分認識到當地的生態系統服務價值，增強生態補償的權利主體意識，激發他們參與生態補償式扶貧的積極性和主動性。此外，生態補償式扶貧有其局限性，不可能覆蓋所有的貧困人口，在扶貧開發中如何適用生態補償式扶貧，是需要綜合考慮后再進行判斷的。貧困地區只有因為保護生態環境付出代價、通過資金等方式彌補其損失的補償才算是生態補償式扶貧[17]。因此，生態補償式扶貧必然要求飲用水源地和受益地共同參與，探索促進兩地生態和經濟協同發展的補償模式，通過激勵機制促進兩地的積極參與，并構建“參與式生態扶貧”，保障貧困人口切實參與生態補償，用自己的雙手脫貧致富。

3.2 制度維度：政策與法律協作

目前，我國關于生態補償式扶貧的政策主要有中央層面的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》、《關于健全生態保護補償機制的意見》、《生態扶貧工作方案》等和地方層面的《湖北省委省政府關于全力推進精準扶貧精準脫貧的決定》、《中共安徽省委安徽省人民政府關于堅決打贏脫貧攻堅戰的決定》等。與法律相比，政策具有針對性強、反應及時的優勢，能夠在比較前沿且成熟的生態補償領域單獨制定文件[18]。在飲用水源地生態補償式扶貧實踐中，地方政府能夠因地制宜，制定符合當地特色、行之有效的生態補償式扶貧政策。如三江源國家公園設立了生態管護公益崗位，對當地牧民群眾進行生態管護培訓，降低牧民對草原的依賴，提高牧民保護草原的積極性和日常收入[19]。在新安江流域生態補償中，共建共享的聯動機制和上下游聯席會議制度成為制度亮點。

政策在生態補償式扶貧中發揮了很大作用，但政策型扶貧具有臨時性和不確定性的特點，不利于生態扶貧的長期和穩定推進。此時就需要具有強制性和穩定性的法律同政策協作，以彌補政策的不足，盡快出臺專門的生態補償法律或行政法規，對生態補償式扶貧予以專門規定，明確補償主體、補償標準、融資支付、監管等問題，使生態補償式扶貧長效化、制度化。

首先，明確生態補償的責任主體。在飲用水源地生態補償中，受償主體一般為飲用水源地所在的鄉鎮，或者具體到企業、居民等，而補償主體則要結合飲用水源的受益范圍來合理界定。對于處于全國重要水源涵養功能區的飲用水源地，由于受益范圍廣且貧困程度較深，可由受益地方和中央政府共同作為補償主體進行生態補償，以實現資源和政策向重要水源涵養功能區的傾斜，推進飲用水源地貧困地區的脫貧進程。對于其他的飲用水源地，依據其受益范圍確定生態補償的主體，中央政府可不再參與。其次，健全補償標準和財政轉移支付制度。至少應以直接成本為補償標準，并逐步增加機會成本、生態系統服務價值等考量因素，保障飲用水源地民眾的經濟水平得到切實改善。同時，完善區域間的橫向轉移支付制度，并以環境稅費等保障財政投入的穩定增長。通過提高均衡性轉移支付系數等方式，增加對重點地區的財政投入，助力貧困地區民眾脫貧。再次，開辟多元化的融資渠道和補償方式。市場機制能夠有效吸納社會資本，通過生態基金、生態彩票等途徑擴寬融資渠道，緩解財政壓力。此外，飲用水源地生態補償中的異地開發、水權交易、生態旅游等成功案例也表明，多元化的生態補償方式能為飲用水源地帶來更大的經濟效益，實現生態補償與扶貧開發的有機結合。最后，明確監管職責和法律責任。應明確生態環境部及地方環境保護部門在飲用水源地生態補償中的監管主體地位，統一負責飲用水源地的水質和環境監測，擺脫我國之前“九龍治水”的監管亂象。同時，應明確由中立第三方主導的生態補償效益評估制度，加強對飲用水源地生態補償效益的考核，設定生態補償扶貧資金績效目標，并細化量化為經濟效益、生態效益、社會效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標。建立公開透明的生態補償式扶貧資金運作機制，接受社會各界的監督，對于重大的生態補償事項，規定必要的聽證程序，對違規挪用或侵占生態補償式扶貧資金的個人或組織追求其法律責任。

3.3 實踐維度：特色與精準度

飲用水源地具有優良的生態環境，一些地方甚至還有較好的文化底蘊，因此發展生態旅游是生態補償式扶貧的不二選擇。不過，由于環境承載力的限制等因素，飲用水源地，尤其是貧困地區飲用水源地發展生態旅游仍存在一定難度。因此，貧困地區飲用水源地應充分發掘自身人文或自然特色，加大宣傳力度，以打造亮點、提升競爭力，并引導貧困人口將土地、森林等資源流轉到村里合作社或入股生態旅游企業，讓貧困人口在生態旅游開發中獲得更多的收益[20]。此外，貧困地區飲用水源地也應利用生態補償資金、技術、產業等方面的支持，加強基礎設施建設，發展特色生態產品產業，將生態優勢轉換為產業優勢，帶動就業率和經濟水平的提升。

2014年3月，習近平總書記參加兩會代表團審議時強調，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。生態補償式扶貧要把精準扶貧和生態補償相結合，瞄準補償對象，精準安排項目和資金。有學者對貴州省重要水源涵養區內的3個貧困縣實地調研后發現，生態補償項目區內貧困區域與環境脆弱區域有較高的吻合度，但是貧困戶與資源之間并不是很吻合，相對富裕戶擁有的劃入項目范圍的土地面積是極端貧困戶的1.5倍，從而富裕戶得到的補償資金比貧困戶多[21]。因此，生態補償式扶貧在制度設計時應關注補償對象的異質性，精準識別出的貧困群體并給予政策傾斜，以使生態補償獲得更精準和持續的益貧功效，共同合作打贏精準扶貧攻堅戰。