農(nóng)村集體建設(shè)用地入市路徑
——基于幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的觀察

唐 健 譚 榮

改革開放以來(lái)，各地根據(jù)自身的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，積極探索集體建設(shè)用地入市的可能路徑，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。而中央也長(zhǎng)期關(guān)注集體建設(shè)用地的利用與管理，對(duì)頂層制度設(shè)計(jì)作出適時(shí)調(diào)整，以更好地兼顧土地資源配置效率和土地收益分配公平?？偨Y(jié)和分析從下向上和從上向下的集體建設(shè)用地制度變遷情況，有利于為本輪土地入市改革提供路徑參考和決策依據(jù)。為此，本文重點(diǎn)分析內(nèi)蒙古和林格爾、貴州湄潭、浙江德清和義烏、廣東南海、四川瀘縣等地在試點(diǎn)過(guò)程中打破用地分類限制、拓展或細(xì)化入市主客體和優(yōu)化地塊的功能結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新性探索，并提煉出試點(diǎn)地區(qū)在制度創(chuàng)新路徑上表現(xiàn)出的規(guī)律性。

一、集體建設(shè)用地入市的制度障礙與現(xiàn)實(shí)探索

(一)集體建設(shè)用地入市制度經(jīng)歷了從“寬”到“緊”的變化

改革開放以來(lái)的農(nóng)村土地制度改革，始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。它解決了農(nóng)村的溫飽問題，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。此后，在珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民集體開始發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，集體土地上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)創(chuàng)造了大量財(cái)富，加速了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這個(gè)階段得益于國(guó)家對(duì)使用集體建設(shè)用地的限制相對(duì)寬松。[注]1986年的《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓(第2條第4款)，并規(guī)定全民所有制企業(yè)或城市集體所有制企業(yè)可以按聯(lián)營(yíng)方式使用集體建設(shè)用地(第36條)，并且城鎮(zhèn)居民也可以為建住宅申請(qǐng)使用集體土地(第41條)。

然而，耕地資源卻面臨日益嚴(yán)重的被建設(shè)占用失序的問題。為此，我國(guó)于1986年成立了統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)地政的國(guó)家土地管理局，其目的就是為了規(guī)范耕地和建設(shè)用地利用秩序。1998年成立國(guó)土資源部，并對(duì)《土地管理法》作了較大幅度的改動(dòng)，開始實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，這標(biāo)志著國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地入市進(jìn)入了嚴(yán)格限制的階段。[注]唐健、王慶日、譚榮：《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗(yàn)》，235頁(yè)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014。

1999年實(shí)施的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。政府征收是這個(gè)階段集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的唯一合法渠道?？墒牵伞笆站o”過(guò)于剛性，忽略了大量集體土地已經(jīng)入市的既存事實(shí)，不僅造成了歷史遺留問題，還“剝奪”了農(nóng)民主動(dòng)參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的權(quán)利，也造成后續(xù)很多征地沖突。[注]周其仁：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度——中國(guó)城市化面臨的重大選擇》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊)，2004(4)。

(二)地方以問題為導(dǎo)向開展集體建設(shè)用地入市的自發(fā)探索

為了解決歷史遺留問題以及緩解日益激烈的征地沖突，很多地方開始結(jié)合本地區(qū)的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，自發(fā)探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可能性。2001年，國(guó)土資源部曾經(jīng)組織對(duì)河南、浙江、上海、江蘇、廣東五省(市)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍。[注]參見劉允洲主編：《制度創(chuàng)新之路——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理實(shí)踐與理論》，北京，人民日?qǐng)?bào)出版社，2001。五省市的調(diào)研情況表明，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的大量存在已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的客觀事實(shí)。如河南、浙江、上海、江蘇、廣東等地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并、股份制改造改組和聯(lián)營(yíng)過(guò)程中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大量發(fā)生。浙江省湖州市南潯區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)171個(gè)，涉及面積233.45公頃，其中由于出租、兼并、轉(zhuǎn)讓、入股、司法處置等致使集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就有122家，占到總數(shù)的71%，發(fā)生土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的面積167.93公頃，占總面積的72%。這種現(xiàn)象在長(zhǎng)三角和珠江三角洲地區(qū)尤為明顯。如深圳寶安區(qū)，截至2000年6月底，已建成的工業(yè)用地中有85.5%是集體建設(shè)用地。東莞市石碣鎮(zhèn)的10平方公里建成區(qū)中，集體建設(shè)用地占三分之二；蘇州已有一半以上的集體建設(shè)用地入場(chǎng)流轉(zhuǎn)，涉及土地面積超過(guò)10萬(wàn)畝。

農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)是一種類型。農(nóng)民將土地直接出租或者建設(shè)廠房、倉(cāng)庫(kù)、店鋪后出租；一些農(nóng)民家庭長(zhǎng)期在城市生活，將農(nóng)村空置的宅基地及房屋出租或出賣；甚至一些村民超標(biāo)準(zhǔn)加蓋房屋，出租給外來(lái)打工者居住。[注]黃小虎：《把土地管理的重心轉(zhuǎn)到存量土地上來(lái)》，載《紅旗文稿》,2013(17)。這些集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的事實(shí)長(zhǎng)期游離于法律范圍之外。

地方政府探索流轉(zhuǎn)是另一種類型。蘇南、浙北等地區(qū)的地方政府為了盤活閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留用地，出臺(tái)地方性政策允許村集體將遺留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地短期租賃給外來(lái)工商業(yè)企業(yè)，同時(shí)探索了集體建設(shè)用地的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式等。[注]唐健、譚榮：《農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值“釋放”的新思路——基于成都和無(wú)錫農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的比較》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013(3)。廣東省在2005年頒布實(shí)施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，南海率先開啟了集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革之路，開創(chuàng)了以土地股份合作制為基礎(chǔ)的“南海模式”[注]蔣省三、劉守英：《土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查》，載《管理世界》，2003(11)。。但這類地方政府的主動(dòng)探索，面臨著與國(guó)家法律法規(guī)相沖突的問題，也出現(xiàn)了用地規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施配套難等問題。[注]劉愿：《農(nóng)民從土地股份制得到什么?——以南海農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)為例》，載《管理世界》，2008(1)。

(三)地方探索中面臨的制度與法律障礙

自發(fā)探索的現(xiàn)實(shí)和存在的問題，實(shí)際上反映了目前集體建設(shè)用地入市面臨的制度障礙，主要包括以下四個(gè)方面：

一是土地產(chǎn)權(quán)和法律法規(guī)的限制。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)界定不清晰，產(chǎn)權(quán)歸屬不明、產(chǎn)權(quán)主體混亂、配套制度不完善。[注]夏方舟、嚴(yán)金明：《農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn):作用、風(fēng)險(xiǎn)與建議》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》, 2014(3)。現(xiàn)行法律缺乏對(duì)“集體”這個(gè)事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)主體的形態(tài)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及法律性質(zhì)的明確統(tǒng)一規(guī)定。[注]靳相木：《集體與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”的科學(xué)內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》, 2017(9)?？梢哉f(shuō)，只要土地產(chǎn)權(quán)和相關(guān)法律法規(guī)的障礙仍然存在，就難以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置集體建設(shè)用地資源的作用。[注]嚴(yán)金明、陳昊、夏方舟：《深化農(nóng)村“三塊地”改革:問題、要義和取向》，載《改革》, 2018(5)。

二是土地規(guī)劃和用途管制的制約。目前的規(guī)劃與用途管制框架嚴(yán)重束縛了集體存量的建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，加上現(xiàn)實(shí)中存在大量既成事實(shí)的集體建設(shè)用地入市的情況，這就提出了如何在事實(shí)、政策和法律三者之間權(quán)衡的難題。[注]劉守英：《解剖新土改中政策滯后現(xiàn)象》，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2014-02-27。

三是土地收益分配機(jī)制有待健全。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的增值收益分配缺乏科學(xué)依據(jù)。[注]嚴(yán)金明、陳昊、夏方舟：《深化農(nóng)村“三塊地”改革:問題、要義和取向》，載《改革》, 2018(5)。加上法律保障不充分、交易平臺(tái)不統(tǒng)一、交易規(guī)則不完善，以及農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系不健全等，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)顯化不足。[注]周應(yīng)恒、劉余：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)態(tài):由農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)例證》，載《改革》, 2018(2)。地方政府、用地主體、集體經(jīng)濟(jì)組織等參與入市的動(dòng)力不足。[注]張安錄：《積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革》，載《湖北日?qǐng)?bào)》，2014-04-14。

四是集體建設(shè)用地的市場(chǎng)供需兩側(cè)都還不成熟。主要是因?yàn)樵谇钒l(fā)達(dá)地區(qū)面臨需求不活躍的問題[注]董祚繼：《“新東北現(xiàn)象”下的集體土地入市——黑龍江省安達(dá)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)調(diào)研》，載《國(guó)土資源》, 2017(10)。，以及因“符合規(guī)劃”和“用途管制”兩項(xiàng)限定，很多地區(qū)增量和存量集體建設(shè)用地都出現(xiàn)供給不足的問題[注]楊慶媛、楊人豪、曾黎、陳伊多：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市促進(jìn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)研究——以成都市郫都區(qū)為例》，載《經(jīng)濟(jì)地理》, 2017(8)；王敏、諸培新、張志林：《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益共享機(jī)制研究——以昆山市為例》，載《中國(guó)土地科學(xué)》，2016(2)。。

(四)文件依據(jù)和研究目標(biāo)

十余年來(lái)，為了應(yīng)對(duì)上述制度障礙，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列文件。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”2008年中共十七屆三中全會(huì)提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向后, 實(shí)踐中涌現(xiàn)了重慶“地票”制度、成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)、廣東“三舊”改造等創(chuàng)新做法。2013年中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)”。

在這些文件的基礎(chǔ)上，中央決定從2015年到2017年(后延長(zhǎng)至2018年)，在全國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))開展征地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革，要求依照“至上而下”和“摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合的原則，探索 “可復(fù)制、易推廣、利修法”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。這輪改革可以被視為中央為了回應(yīng)地方訴求，主動(dòng)開展的“從上向下”的探索。

本文的目標(biāo)就是通過(guò)描述地方對(duì)中央改革頂層設(shè)計(jì)的響應(yīng)，同時(shí)也觀察中央在改革過(guò)程中不斷進(jìn)行的思路調(diào)整，總結(jié)出本輪改革在上下互動(dòng)中形成的集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、集體建設(shè)用地入市制度的頂層設(shè)計(jì)與調(diào)整

(一)頂層設(shè)計(jì)為本輪入市改革放松了基礎(chǔ)制度的約束

2015年2月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第13次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，具體包括《土地管理法》第四十三條、第六十三條、《城市房地產(chǎn)管理法》第九條等。暫停實(shí)施上述條款后，試點(diǎn)區(qū)域在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。原國(guó)土資源部設(shè)計(jì)了集體建設(shè)用地改革路線、方案和框架性要求，試點(diǎn)地區(qū)據(jù)此細(xì)化本地的改革事項(xiàng)，其任務(wù)主要為：

第一，確定入市范圍。存量集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性用途的土地可以出讓、租賃、作價(jià)出資入股的形式入市，享有與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

第二，明確入市方式。入市方式有三種：一是探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市。二是探索村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整入市。[注]異地調(diào)整的目的是消除區(qū)位對(duì)集體建設(shè)用地入市的影響，手段包括通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、農(nóng)地復(fù)墾指標(biāo)交易等政策工具，集體經(jīng)濟(jì)組織或地方政府將閑置低效利用的集體建設(shè)用地整理復(fù)墾后形成建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)入一定范圍的市場(chǎng)交易，在符合規(guī)劃的地方“落地”，消除了區(qū)位對(duì)集體建設(shè)用地價(jià)值“釋放”的影響，在短期內(nèi)釋放出明顯的制度創(chuàng)新效益，使得農(nóng)民獲得更大的土地收益。 比如，2009年，重慶市著眼于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地制度，開展了“地票”交易的探索：先把農(nóng)村閑置的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，以地票形式到農(nóng)村交易所公開交易。交易收益扣除復(fù)墾成本后，85%補(bǔ)償農(nóng)戶、15%留給集體。三是探索城中村集體建設(shè)用地整治后入市。

第三，其他制度相關(guān)改革的內(nèi)容。在征地制度改革中，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，建設(shè)項(xiàng)目不屬于公共利益的，不得動(dòng)用土地征收權(quán)；宅基地制度改革中重點(diǎn)探索閑置宅基地退出后的統(tǒng)籌利用。

(二)試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的新問題

第一，單項(xiàng)推進(jìn)的改革，不利于形成系統(tǒng)成果，且相互掣肘。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳文件提出，“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革相互關(guān)聯(lián)，要注重改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，形成改革合力”[注]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(2015年1月)。。而有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)要求三項(xiàng)改革“有所側(cè)重，防止打通”[注]姜大明：《在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議上的講話》(2015年3月24日)。。33個(gè)試點(diǎn)縣只能就某項(xiàng)內(nèi)容單項(xiàng)試點(diǎn)，不能綜合推行改革探索。然而，從本質(zhì)上看，三項(xiàng)改革的系統(tǒng)性、整體性很強(qiáng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。單項(xiàng)推進(jìn)的改革形式產(chǎn)生了很多實(shí)際問題。比如，要求縮小征地范圍，但又不允許新增集體建設(shè)用地入市，這造成集體建設(shè)用地失去了合法的入市渠道?；蛘?，宅基地制度改革中對(duì)退出后的宅基地使用權(quán)交易范圍限制太嚴(yán)，實(shí)際上引致退出補(bǔ)償資金的來(lái)源也受限，同時(shí)退出后因?yàn)闊o(wú)法入市土地本身也難以得到有效利用。[注]陳旻賢：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市困境及對(duì)策研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》，2018(11)。

第二，過(guò)多的限制條件導(dǎo)致市場(chǎng)需求不旺，扭曲了真實(shí)市場(chǎng)的價(jià)格。價(jià)格機(jī)制以充分的市場(chǎng)供需為基礎(chǔ)。當(dāng)前，對(duì)集體建設(shè)用地的限制導(dǎo)致市場(chǎng)需求不足，制約著價(jià)格機(jī)制的作用。

(1)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只占農(nóng)村建設(shè)用地的十分之一左右[注]據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查推算，截至2013年底，全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約4 200萬(wàn)畝，約占全國(guó)集體建設(shè)用地的13.3%。參見王世元:《在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議上的解讀》(2015年3月23日)。，大量空閑的宅基地與公共設(shè)施和公益事業(yè)用地未能納入入市范圍，對(duì)于解決當(dāng)前村莊用地存量過(guò)大、效率低下意義不大。尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更難以找到滿足條件的土地入市。[注]劉守英：《對(duì)三中全會(huì)土地制度改革的解讀》，載《國(guó)土資源導(dǎo)刊》,2013(12)。(2)僅僅將入市的土地限定為存量，縮小征地范圍后的新增建設(shè)用地如何進(jìn)入市場(chǎng)，也沒有答案。[注]鄭振源：《積極穩(wěn)妥地構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)》，2013，http://www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/UserFiles/File/20140101.pdf；黃小虎：《新土改：政府不再經(jīng)營(yíng)土地》，載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》,2013(Z4)。(3)入市試點(diǎn)的目的之一是發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地價(jià)格，從而為征地市場(chǎng)化補(bǔ)償找到依據(jù)。由于多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)沒有形成集體建設(shè)用地市場(chǎng)，在制定入市價(jià)格時(shí)反過(guò)來(lái)參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，這導(dǎo)致通過(guò)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的初衷沒有實(shí)現(xiàn)。[注]陳明：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的評(píng)估與展望——兼論農(nóng)村“三塊地”改革的市場(chǎng)化方向》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2018(10)。(4)宅基地管理制度的改革只能局限于有償退出的嘗試，將退出后流轉(zhuǎn)的范圍限制在本集體成員內(nèi)部，這實(shí)際上忽視了城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及農(nóng)村三產(chǎn)融合中對(duì)建設(shè)用地的實(shí)際需求，有償退出最終可能因退出補(bǔ)償?shù)膩?lái)源不足而無(wú)法長(zhǎng)期推行。[注]黃小虎：《新土改：政府不再經(jīng)營(yíng)土地》，載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》,2013(Z4)。

第三，頂層設(shè)計(jì)過(guò)于籠統(tǒng)，也給地方實(shí)踐設(shè)計(jì)差異化制度提出了難題。我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯，各地對(duì)農(nóng)村土地制度改革的需求也不同。[注]劉世錦、劉守英、許偉等：《推進(jìn)集體建設(shè)用地入市,為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)釋放發(fā)展空間》，載《東方早報(bào)》，2013-12-10；李鐵：《用改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2014-01-19。本輪改革中采取了“齊步走”的做法，有時(shí)難免出現(xiàn)“己之甘貽，彼之毒藥”的尷尬境地。比如入市范圍界定為存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這樣的嘗試在20世紀(jì)80、90年代的廣東南海就已存在，本輪改革顯得不夠“解渴”；而對(duì)于中西部地區(qū)，村集體尋找市場(chǎng)需求方仍是一個(gè)難題。

第四，中央意愿和地方試點(diǎn)目標(biāo)不盡相同，降低了改革的績(jī)效。本輪改革，中央的目的是通過(guò)試點(diǎn)完善現(xiàn)行制度，而試點(diǎn)地區(qū)則看中改革能得到直接利益。比如，對(duì)于中央要求的在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的舊城改造，仍可保留集體性質(zhì)，據(jù)此為今后修改《憲法》中城市土地屬于國(guó)有提供依據(jù)，但多數(shù)地方擔(dān)心會(huì)影響城市國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)而熱情不高。地方熱衷的是通過(guò)試點(diǎn)能夠獲得建設(shè)用地指標(biāo)或補(bǔ)助資金的傾斜。[注]黃小虎：《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究》，載《上海國(guó)土資源》，2015(2)。另外，試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的原創(chuàng)性制度少，多是模仿或簡(jiǎn)單地將試點(diǎn)要求照搬。[注]唐健、譚榮：《農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值“釋放”的新思路——基于成都和無(wú)錫農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的比較》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013(3)。不少試點(diǎn)地方政府僅將改革看作“政治任務(wù)”，滿足于完成“規(guī)定動(dòng)作”。[注]陳明：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的評(píng)估與展望——兼論農(nóng)村“三塊地”改革的市場(chǎng)化方向》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2018(10)。

(三)頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)對(duì)調(diào)整

第一，允許三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)。中央在堅(jiān)持不改變集體土地公有制、農(nóng)民利益不受損、耕地不減少的三條底線的基礎(chǔ)上，同意擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，協(xié)同推進(jìn)三項(xiàng)改革。2016年9月12日，中央決定把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到現(xiàn)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于試點(diǎn)延期的決定，試點(diǎn)工作延期至2018年12月31日。2017年11月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第1次會(huì)議決定將宅基地制度改革試點(diǎn)擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。在2017年底試點(diǎn)即將結(jié)束之際，農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革實(shí)現(xiàn)了連通互動(dòng)。

允許地方三項(xiàng)改革協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)，解決了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的單向思維方式，全面提升集體建設(shè)用地的配置效率，促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部土地流動(dòng)與用途間的轉(zhuǎn)化，增加集體建設(shè)用地入市的路徑，消除了制度間的掣肘。[注]曲承樂、任大鵬：《論集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響》，載《中國(guó)土地科學(xué)》，2018(7)。

第二，新增建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)國(guó)家征收可以直接入市。征地制度改革試點(diǎn)中，非公益性項(xiàng)目不用經(jīng)過(guò)政府征收，就可以直接以集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，增加了入市途徑。這為縮小征地范圍后相應(yīng)部分土地能夠進(jìn)入市場(chǎng)提供了合法合規(guī)的渠道。[注]黃小虎：《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究》，載《上海國(guó)土資源》，2015(2)；董祚繼：《以正確價(jià)值導(dǎo)向引領(lǐng)農(nóng)村土地制度改革》，載《國(guó)家治理》，2018(3)。

第三，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍的拓展。宅基地一直以來(lái)實(shí)行村民內(nèi)部無(wú)償分配、封閉運(yùn)行的做法。2016年以來(lái)，中央和部委層面陸續(xù)出臺(tái)了一系列文件，支持農(nóng)民利用自有住房開展鄉(xiāng)村旅游、盤活閑置房產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房；探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地；鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以有償回購(gòu)、集中改造、受托經(jīng)營(yíng)等形式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地；引導(dǎo)城鄉(xiāng)資本利用空閑農(nóng)房及宅基地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這些政策是中央對(duì)宅基地制度改革的新回應(yīng)。[注]劉守英：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)重農(nóng)業(yè)輕鄉(xiāng)村的矯正》，見財(cái)新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2017-10-19/101158466.html。

(四)小結(jié)：兼顧效率與公平

從本質(zhì)上看，中央對(duì)集體建設(shè)用地入市制度的初始頂層設(shè)計(jì)以及根據(jù)試點(diǎn)實(shí)踐中遇到的新問題所做出的調(diào)整，都遵循著兼顧效率與公平的原則。

從提高土地資源配置效率的角度看，從起初的“確定入市范圍”“明確入市方式”等到之后的“允許三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)”和“對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍的拓展”等，都致力于不斷擴(kuò)寬集體建設(shè)用地入市的覆蓋面和途徑。這有利于盤活集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地等各類存量的、閑置的農(nóng)村建設(shè)用地資源，進(jìn)一步提升土地利用的效率。

從促進(jìn)土地收益的公平分配來(lái)看，集體建設(shè)用地入市使得農(nóng)民和農(nóng)村有更大自主權(quán)向城市用地者流轉(zhuǎn)，農(nóng)村建設(shè)用地用于城市發(fā)展和建設(shè)，而不再經(jīng)由政府征地。可以預(yù)期，作為土地產(chǎn)權(quán)人的農(nóng)民和農(nóng)村將更為直接和充分地分享由工業(yè)化和城鎮(zhèn)化引致的土地增值收益，改善城鄉(xiāng)土地收益分配格局。而“允許三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)”和“新增建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)國(guó)家征收可以直接入市”的改革舉措不僅豐富了集體建設(shè)用地入市的途徑，更將進(jìn)一步提高農(nóng)民和農(nóng)村共享土地增值收益的范圍和程度，加快推進(jìn)土地收益的公平分配。

三、集體建設(shè)用地入市制度創(chuàng)新的地方多樣化探索

各地著眼于當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件，在打破用地分類限制、擴(kuò)大交易范圍、優(yōu)化土地功能結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了探索，創(chuàng)造了諸如綜合類用途、產(chǎn)權(quán)分割登記、共同產(chǎn)權(quán)按份共有等經(jīng)驗(yàn)。我們選擇內(nèi)蒙古和林格爾、貴州湄潭、浙江德清和義烏、廣東南海、四川瀘縣等地的案例來(lái)揭示其中的規(guī)律。

(一)和林格爾：允許新增建設(shè)用地直接入市，為縮小征地范圍后新增集體建設(shè)用地提供必要的入市渠道

內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣開展征地制度改革試點(diǎn)，其范圍是不屬于公共利益項(xiàng)目的、不動(dòng)用土地征收權(quán)，但這也帶來(lái)了新的問題。和林格爾有很多小型加工制造業(yè)，占地面積不大，規(guī)模達(dá)不到入駐工業(yè)園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中這類企業(yè)往往只能以租用村內(nèi)宅基地、未利用的荒地等開展生產(chǎn)，由于無(wú)法辦理正規(guī)手續(xù)，缺乏規(guī)劃等多方面的監(jiān)管，長(zhǎng)期法外運(yùn)行。為了給此類企業(yè)提供更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，并推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，和林格爾縣允許集體新增建設(shè)用地直接入市。

和林格爾發(fā)電廠的貯灰場(chǎng)是一個(gè)典型的例子。貯灰場(chǎng)位于城市建成區(qū)外，原用途為耕地和林草地。該項(xiàng)目屬于非公共利益目的，用地單位直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，獲得50年集體建設(shè)用地使用權(quán)。允許新增建設(shè)用地直接入市，不僅省去了往常需要耗時(shí)一年的聽證、評(píng)估、審批等一系列程序，企業(yè)只用5個(gè)月就取得了土地，更重要的是為當(dāng)?shù)乇姸嗟男∥⑵髽I(yè)使用新增集體建設(shè)用地提供了必要且合法的市場(chǎng)渠道。

(二)湄潭：創(chuàng)新設(shè)立綜合類用地，允許分割登記，旨在適應(yīng)集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)實(shí)約束

在中西部地區(qū)，更大的難題是如果僅允許存量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這些地方根本沒有足夠的存量土地。比如在貴州省湄潭縣，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該縣共有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地107.01公頃，占集體建設(shè)用地總面積的1.97%。很明顯，如果僅允許存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，改革對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活或更新來(lái)說(shuō)意義不大。

湄潭縣農(nóng)民自發(fā)地將宅基地作為商住綜合用地的情況普遍存在。多數(shù)人選擇自己居住二樓，將多余的房屋出租或自己經(jīng)營(yíng)商鋪、茶葉加工作坊、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村賓館等?；谶@一現(xiàn)狀，湄潭縣創(chuàng)立了綜合類集體建設(shè)用地的地類，即作為宅基地取得的土地由于部分改變用途，使得土地兼具多種用途。湄潭縣允許將這種綜合類的集體建設(shè)用地分割登記，并允許相應(yīng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，形成了綜合類集體建設(shè)用地分割登記的入市模式。

湄潭縣的做法是集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)過(guò)于單一而引致的。通過(guò)分割登記，宅基地有一部分轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，既有效地盤活了閑置宅基地，也滿足了改革在制度上的需求。

(三)德清：探索異地調(diào)整入市，旨在消除區(qū)位影響，更為了滿足規(guī)模經(jīng)濟(jì)和收益分配的訴求

不同于湄潭等中西部地區(qū)的試點(diǎn)縣，東部的浙江省德清縣民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的需求旺盛。德清縣的改革在服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地價(jià)值的釋放。但在改革實(shí)踐中很快就發(fā)現(xiàn)了集體建設(shè)用地規(guī)模較小、區(qū)位不佳等缺點(diǎn)。為此，德清縣立刻開展調(diào)整入市，目標(biāo)是既實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，又體現(xiàn)制度公平，讓那些區(qū)位不佳的村鎮(zhèn)能分享入市收益。德清縣的調(diào)整入市方式有三種：(1)調(diào)換土地所有權(quán)自行入市。集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)未規(guī)劃調(diào)整入市建新區(qū)塊的，允許通過(guò)以地?fù)Q地的方式，與設(shè)立調(diào)整入市建新區(qū)塊的集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)換土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市。(2)建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易入市。集體經(jīng)濟(jì)組織將零星分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾后，無(wú)法以第一種方式實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市，或不愿自行調(diào)整入市的，允許該集體經(jīng)濟(jì)組織以復(fù)墾指標(biāo)交易的形式，轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟(jì)組織，收購(gòu)指標(biāo)的集體經(jīng)濟(jì)組織可以等面積在規(guī)劃區(qū)按集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。(3)集體經(jīng)濟(jì)組織之間合作入市。集體經(jīng)濟(jì)組織將零星分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾后，無(wú)法以第一種方式實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市的，允許該集體經(jīng)濟(jì)組織與其他集體經(jīng)濟(jì)組織合作入市，取得的收益協(xié)商分成。

德清縣允許和鼓勵(lì)異地調(diào)整的方式入市，實(shí)行所有權(quán)按份共有、使用權(quán)共同入市、收益按份分配，促進(jìn)了各集體經(jīng)濟(jì)組織的均衡發(fā)展。這對(duì)探索發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有明顯的借鑒意義。

(四)南海：全域型土地整備入市和地券制度，解決“先行者”的新問題

廣東省佛山市南海區(qū)在20世紀(jì)80、90年代就開始在集體建設(shè)用地上發(fā)展工業(yè)，不失為集體建設(shè)用地入市的“先行者”。成本低、限制少的集體建設(shè)用地，為南海區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間，激發(fā)了地方經(jīng)濟(jì)活力，但也造成了制造業(yè)“滿天星”布局，出現(xiàn)用地細(xì)碎化的“新問題”。685個(gè)村級(jí)工業(yè)園中每宗地面積在50畝至100畝之間，面積普遍較小。南海工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫切需要連片、基礎(chǔ)設(shè)施完善的建設(shè)用地。南海區(qū)入市試點(diǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)就是探索集體土地整備制度，以解決“新問題”。

南海區(qū)積極探索入市的托管整備制度，將產(chǎn)業(yè)落后、零星分散、符合入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行整合、清理及前期開發(fā)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、招商及入市，實(shí)現(xiàn)集體土地的規(guī)?；y(tǒng)籌開發(fā)利用。土地整備后，入市主體由村集體經(jīng)濟(jì)組織變更為區(qū)、鎮(zhèn)(街)兩級(jí)集體土地整備中心，入市收益根據(jù)雙方簽訂的托管協(xié)議一次性或分期進(jìn)行分配。

土地整備解決了用地分散的問題。但農(nóng)村尚存大量低效宅基地，也迫切需要整合利用。同時(shí)，宅基地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難以嚴(yán)格區(qū)分，早期的家庭作坊，現(xiàn)在的家族企業(yè)，其載體很多就是宅基地?；诖?，南海區(qū)從2018年3月開始實(shí)行“地券”制度，土地權(quán)利人自愿將其建設(shè)用地按規(guī)定復(fù)墾為耕地后形成等面積地券，可將地券入市交易，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地從實(shí)物向指標(biāo)的轉(zhuǎn)化。通過(guò)地券，南海區(qū)將集體土地整備入市范圍擴(kuò)大到宅基地等所有類型的存量建設(shè)用地。

(五)瀘縣：農(nóng)民與社會(huì)資本合作，創(chuàng)新宅基地分割登記，允許轉(zhuǎn)為有形經(jīng)營(yíng)性用地和無(wú)形地票兩類方式入市

四川省瀘縣在宅基地制度改革試點(diǎn)中，探索出滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民期待、提升獲得感的建設(shè)用地入市模式，既實(shí)現(xiàn)“住有所居”，又能夠帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。

第一，探索分割登記方式，并嘗試與社會(huì)資本共建共享。允許農(nóng)戶以合法的宅基地使用權(quán)獨(dú)資、聯(lián)合或與社會(huì)資本合作，共享居住、商住或經(jīng)營(yíng)，出資方獲得一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)。采取分割登記方式確權(quán)頒證，將農(nóng)民住房分?jǐn)偯娣e確權(quán)為宅基地使用權(quán)，滿足住房權(quán)益保障；將農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性用房和出資方房屋分?jǐn)偯娣e確權(quán)為一定年限的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)入要素市場(chǎng)。

第二，退出的宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。類似于湄潭的情況，瀘縣的集體建設(shè)用地大部分是宅基地，符合入市要求的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地很少。瀘縣通過(guò)將退出和閑置的宅基地直接變更登記為“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”或“其他建設(shè)用地”的方式，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下將這類“宅基地”入市，這也是瀘縣又一特色做法。

第三，探索建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)化交易制度，但面臨供大于求的困境。區(qū)位因素同樣影響著瀘縣的入市需求。為此瀘縣很早就開始用復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)來(lái)促進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。但是，全縣目前宅基地退出潛力約為4.8萬(wàn)畝，而每年縣域范圍內(nèi)能消化的指標(biāo)在2 000畝左右，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，給通過(guò)指標(biāo)化消除區(qū)位影響帶來(lái)了難題。這實(shí)際上也是中西部地區(qū)將集體建設(shè)用地由實(shí)物轉(zhuǎn)變?yōu)橹笜?biāo)后交易面臨的最大挑戰(zhàn)。

(六)義烏：政府保價(jià)型“集地券”制度，既規(guī)避了指標(biāo)市場(chǎng)供給過(guò)剩，又保障了公共利益或重大項(xiàng)目落地

在試點(diǎn)初期，浙江省義烏市采取城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚的方式解決成片退出宅基地的問題。農(nóng)民在自主自愿的基礎(chǔ)上，退出成片的宅基地，換取集中統(tǒng)建的高層住宅、標(biāo)準(zhǔn)廠房或樓宇物業(yè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活雙保障。復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)由政府在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌開發(fā)利用。

此后，義烏市又將零星退出的宅基地納入政府統(tǒng)一整治范圍，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)退出形成的復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)賦予規(guī)劃空間、占補(bǔ)平衡等功能，并稱之為“集地券”?；咀龇ㄊ牵簩㈤e置廢棄的宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和其他類型用地等進(jìn)行復(fù)墾，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)形成集地券。更為特殊的是，集地券把規(guī)劃指標(biāo)、占補(bǔ)指標(biāo)、新增建設(shè)用指標(biāo)這三類指標(biāo)功能融為一體，實(shí)現(xiàn)了征地制度、入市和宅基地三項(xiàng)制度的統(tǒng)籌。目前義烏市政府按40萬(wàn)元/畝保護(hù)價(jià)全部回購(gòu)，統(tǒng)籌用于民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)重大項(xiàng)目的需要。

(七)集體建設(shè)用地入市地方性做法總結(jié)及規(guī)律探尋：因地制宜、相機(jī)抉擇

第一，新增用地不經(jīng)國(guó)家征收，直接以集體建設(shè)用地的形式進(jìn)入市場(chǎng)，是現(xiàn)實(shí)的必然要求，但中西部地區(qū)可能面臨土地市場(chǎng)不活躍的限制。以和林格爾為代表的試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)于不屬于公共利益的項(xiàng)目用地，不再經(jīng)過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有，而是以集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，這一舉措有效回應(yīng)了縮小征地范圍的改革訴求，但在實(shí)踐中卻可能由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限、土地市場(chǎng)活躍度不高，導(dǎo)致集體建設(shè)用地入市“遇冷”。

第二，中西部地區(qū)的集體建設(shè)用地中宅基地所占比重大，需要通過(guò)地塊內(nèi)部利用結(jié)構(gòu)調(diào)整入市，即分割登記、共建共享、按份共有的集體建設(shè)用地入市。以湄潭、瀘縣為代表的中西部試點(diǎn)地區(qū)的集體建設(shè)用地大部分是宅基地。這些地方將農(nóng)民自用部分外的多余宅基地進(jìn)行分割登記，把退出和閑置的宅基地變更登記為“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”或“其他建設(shè)用地”，再參照經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)則入市。

第三，中西部地區(qū)的內(nèi)部挖潛也面臨區(qū)位的影響，因此異地調(diào)整入市是一種必然的選擇，而這種做法的績(jī)效在東部地區(qū)更為顯著。以德清為例，異地調(diào)整有三種具體形式，即調(diào)換土地所有權(quán)自行入市、建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易入市、集體經(jīng)濟(jì)組織之間合作入市。在農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的初期，異地調(diào)整的制度兼顧規(guī)模效率和社會(huì)公平，讓區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、集體建設(shè)用地細(xì)碎化的村鎮(zhèn)也獲得同等的參與集體建設(shè)用地入市的機(jī)會(huì)。

第四，在后工業(yè)化階段，異地調(diào)整從“自發(fā)”到“自覺”，政府的統(tǒng)籌整備應(yīng)運(yùn)而生。在農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中后期，如果缺乏規(guī)劃管控的異地調(diào)整，必然會(huì)面臨集體建設(shè)用地布局“滿天星”的挑戰(zhàn)，而零星、分散的異地調(diào)整將無(wú)法滿足農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的需要。以南海為代表的地區(qū)，集體建設(shè)用地已經(jīng)從零星、分散入市發(fā)展為通過(guò)整備統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)入市，同時(shí)，入市的地類也從僅限于經(jīng)營(yíng)性用地逐漸演變?yōu)樗衅渌愋偷慕ㄔO(shè)用地。

第五，指標(biāo)交易是集體建設(shè)用地入市的高級(jí)形式。以義烏、瀘縣等地為代表，集體建設(shè)用地經(jīng)整理和復(fù)墾后由政府統(tǒng)一安排使用或者在市場(chǎng)上自由交易，實(shí)現(xiàn)以建設(shè)用地指標(biāo)形式入市。進(jìn)一步來(lái)看，瀘縣的做法是指標(biāo)交易的初級(jí)形式，僅僅復(fù)墾以節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)。而義烏的舉措則是指標(biāo)交易的“升級(jí)換代”。義烏的“集地券”推動(dòng)了農(nóng)村建設(shè)用地不同地類之間的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃空間指標(biāo)、占補(bǔ)指標(biāo)、新增建設(shè)用指標(biāo)的“三位一體”。

四、集體建設(shè)用地入市路徑總結(jié)和啟示

地方對(duì)集體建設(shè)用地入市的探索一直沒有停止。從中央文件推動(dòng)到主管部委政策研究，再到地方政府規(guī)范管理和深入探索，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)與國(guó)有土地享有平等權(quán)利，已基本達(dá)成共識(shí)。2015年開始的土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，將集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的路徑在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大，從違法到試點(diǎn)地區(qū)局部合法，從自發(fā)無(wú)序到政府做好頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一布局。綜觀試點(diǎn)地區(qū)的做法，集體建設(shè)用地入市的路徑可以概括為:適應(yīng)自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。也就是說(shuō)，不同入市路徑的選擇不僅是在我國(guó)既定的土地利用和管理制度框架下兼顧效率與公平，更是在統(tǒng)籌考慮區(qū)位、地塊特征和農(nóng)村的內(nèi)外部資源資產(chǎn)資本條件作出的相機(jī)抉擇。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)財(cái)富積累的總體規(guī)模影響著不同的入市路徑，具體包括以下三個(gè)方面：

第一，入市需要打破用地分類限制。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地的界限在試點(diǎn)中往往被打破，允許不同地類之間的靈活轉(zhuǎn)換。主要包括：非公益性的新增用地不經(jīng)國(guó)家征收直接以集體建設(shè)用地的形式進(jìn)入市場(chǎng)、閑置宅基地變更登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、以指標(biāo)交易推動(dòng)宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的統(tǒng)籌入市等。打破用地分類的限制有利于擴(kuò)展集體建設(shè)用地入市的范圍，為入市路徑的多樣化創(chuàng)造基本條件。

第二，入市需要拓展或細(xì)化入市主客體。試點(diǎn)中地塊的單一用途限制往往被打破，允許分割登記、共同產(chǎn)權(quán)和按份共有。主要包括允許農(nóng)戶與社會(huì)資本共建共享，由區(qū)、鎮(zhèn)級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃和組織集體建設(shè)用地入市，不斷豐富入市主體；將新設(shè)立的綜合地類、農(nóng)戶自用以外的空閑宅基地等作為新的入市客體，擴(kuò)大了集體建設(shè)用地入市的范圍和程度，使之更符合我國(guó)中西部地區(qū)的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀。這有利于中西部地區(qū)因地制宜盤活閑置的各類集體建設(shè)用地資源，釋放農(nóng)村土地價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供空間承載和資本積累。

第三，入市需要優(yōu)化土地的功能結(jié)構(gòu)。通過(guò)創(chuàng)設(shè)綜合地類、實(shí)施異地調(diào)整特別是政府統(tǒng)籌入市以及推行“集地券”等方式，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展需要和村莊整體規(guī)劃布局，促進(jìn)集體建設(shè)用地的居住功能、工業(yè)功能、商業(yè)功能的優(yōu)化匹配。土地功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化不僅可以進(jìn)一步提升土地資源的配置效率，還能更好地兼顧不同地區(qū)、不同村莊、不同主體的訴求，統(tǒng)籌處理好集體建設(shè)用地入市和盤活利用涉及的多方利益關(guān)系。

總之，打破不同地類之間的限制、細(xì)化主客體、優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌和因地制宜利用的趨勢(shì)在前述的案例中已經(jīng)出現(xiàn)，這些都給未來(lái)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革提供了參考。可以預(yù)見的是，為了進(jìn)一步推動(dòng)集體建設(shè)用地入市和構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，需要進(jìn)一步打破對(duì)集體土地的種種限制，充分釋放農(nóng)村集體土地要素活力，提高資源利用效率；要加強(qiáng)農(nóng)村土地統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；要尊重基層的首創(chuàng)，對(duì)實(shí)踐中證明切實(shí)可行的做法，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，從而推動(dòng)相關(guān)政策出臺(tái)和法律法規(guī)修改。