農村“三塊地”試點與土地制度改革的可能路徑

特邀主持人 劉守英

[主持人語] 對正處于歷史變革期的中國而言，農村承包地、宅基地、集體建設用地的權利安排與變遷不僅關乎幾億農民的基本權利與發展機會，而且影響城鄉關系的走向與國家轉型。但是，迄今關于其中任何一項權利的改革安排都難以達成共識。為了推進土地制度的深化改革，中共十八屆三中全會作出整體部署，以“三權分置”為核心的農地制度改革被確立為下一輪農村改革的核心內容，征地、集體經營性建設用地、宅基地制度改革采取先在33個縣(市、區)經全國人大授權實施、再修法和推廣的方式進行。中國改革的重要經驗是先試點形成政策再上升到法律，保證方案的可行性。本輪試點是在頂層設計與法律保障的前提下進行的，涉及農地、宅基地和集體建設用地，涵蓋發達農區、城市化區域和傳統農區，這些試點形成的制度安排將對相關法律的修改產生重要影響。本專題基于幾位作者對地方試點的直接參與與實地觀察，分別對集體所有制下農地權利的分割與頂層設計下地方試點的權利重構、集體建設用地試點的制度改進、創新與績效以及宅基地試點朝向財產權方向的努力與法律構建進行了經濟學、法學與政策學的分析，以期為農村土地制度的全面深化改革提供理論儲備。

農地制度改革在農村土地制度變遷中最早開啟且持續至今，權利的分割與重構是集體所有制下農地制度變遷的基本邏輯?！凹w所有、家庭承包制度”實現了集體所有權與農戶承包經營權的分離，穩定了承包農戶與土地的預期，但應對人地關系變動下的鄉村轉型與農業現代化的制度能力不足，中共十八大以來作出了實行集體所有權、承包權、經營權三權分置的頂層制度設計，地方實施安排多樣復雜。《集體所有制下的農地權利分割與演變》一文在梳理集體所有制下農地權利分割階段性特征的基礎上，對四個地方的地權分割安排進行了案例分析，提出農地“三權分置”必須首先摸清集體所有制下地權分割與演變的規律，構建以強化集體成員所有權和農戶承包權為基礎、對經營權平等賦權的農地權利體系，為中國農業現代化提供制度基礎。

集體建設用地入市是突破現行二元土地制度的核心，但因制度設置和利益格局而障礙重重。從2015年起，圍繞中共十八屆三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場，實行集體與國有土地同等入市、同權同價”的戰略部署，在15個縣級行政區(后拓展到33個)率先開展允許集體經營性建設用地直接入市的改革試點。《農村集體建設用地入市路徑——基于幾個試點地區的考察》重點分析了南海、德清、義烏、瀘縣、湄潭及和林格爾六個試點地區集體建設用地入市的制度創新，如新增用地不經國家征收，直接以集體建設用地進入市場；分割登記、共建共享、按份共有；異地調整入市；政府統籌整備入市；用地指標交易等。在案例研究基礎上，作者提煉出進一步優化集體建設用地入市的路徑，即打破用地分類限制、拓展或細化入市主客體、優化地塊功能結構、以適應經濟社會和自然條件為導向的入市改革。

宅基地制度是農村土地制度改革中最敏感、最謹慎的領域。本輪試點沿著財產屬性和保障功能兩條主線，在完善宅基地用益物權權能、豐富宅基地住房保障措施、重啟宅基地有償使用、變革宅基地取得方式與審批制度等方面進行了有益的探索?！墩刂贫雀母镎叩难葸M與走向》一文在總結各地區試點經驗的基礎上，就宅基地制度改革政策的積極意義和失當之處做了深入探討，提出在新的歷史時期，宅基地制度的總體設計應置重于宅基地的財產屬性，對于宅基地用益物權行使的限制應維系在必要和可能的范圍內，以此達到私權和公權的合理平衡。民法典物權編的編纂和土地管理法的修正應在此思路之下，各自分別規定宅基地制度中的私法部分和公法部分?；谡亍叭龣喾种谩闭撸剿鞣康剡m度分離、豐富宅基地用益物權的實現方式，提高宅基地的利用效率，增加農民的財產性收入。