農村承包地確權“最后的硬骨頭”怎么啃？

文/陳明 中國社會科學院

據農業農村部消息，目前，全國承包地確權頒證率已達到90%以上，農村承包地確權工作進入收尾階段。

行百里者半九十。確權工作到了最后關頭，剩下的都是“難啃的硬骨頭”。有的地方地形地貌復雜、勘測難度大，地籍測繪和權證發放工作尚未完成；有的地方土地權屬不清、糾紛多，歷史遺留問題難處理；一些已完成的地方還存在前期工作質量不高需要返工等問題。

開展確權登記頒證的直接成果，是解決承包地面積不準、四至不清等問題，摸清家底、明晰產權，給農民吃上“定心丸”；從長遠看，則為完善農村基本經營制度、提升中國農業競爭力、健全鄉村治理體系奠定了重要基礎。因此，在農村承包地確權收尾工作中，妥善處理好一些關鍵性問題，意義重大。

確權工作與承包期“再延長三十年”政策如何接續？

黨的十九大明確了“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這是對“長久不變”政策的明晰化和具體化。農村承包地確權工作要做好與這一政策的銜接。

其中的關鍵問題是“二輪”承包到期后要不要調地。土地承包制度多年實施下來，一個歷史遺留問題越來越突出。“二輪”承包時，部分農戶為了免交農業稅而完全或部分地放棄了承包權，全國這個比例平均大約在10%。后來農業稅取消，這部分農戶多方努力希望獲得承包權，但因為土地承包關系“三十年不變”，大多數農戶的努力并無結果。根據我們調查，這部分農戶之所以能夠暫時接受現實是因為他們指望著“二輪”承包到期后能夠按人頭進行土地調整。他們實際上是在等待。

一個顯在的問題擺在我們面前：如果到時不調地，對“二輪”承包時那些因為需繳納農業稅而放棄了承包地的農戶顯失公平，而且也不利社會穩定；如果到期調地，那么花費巨大代價搞的土地確權成果將付之東流，而且這幾年形成的土地制度改革成果也會大打折扣。

還有一個需要重視的情況是，多年來在一些地區不同程度存在土地調整的做法。

一是三年一小調、五年一大調，調地成為一種習慣。盡管《農村土地承包法》明確規定承包期內，發包方不得調整承包地，但在實際操作中，頻繁調地的地方仍然不少。比如說，江西省的貴溪市、余江縣和銅鼓縣的多數村莊存在“三年一小調，五年一大調”的現象，有的甚至每年都調。久而久之，農民群眾對定期調地有了慣性和預期。

二是人口變動比較大或“二輪”承包無地農戶多，為利益平衡進行調整。《農村土地承包法》中有一條補充規定：遭遇自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形的，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員的同意，可以對個別農戶之間承包地進行適當調整。這一政策實際上為調整承包地開了一個“口子”，事實上確有不少人地矛盾比較突出的地區依據這一政策進行過小范圍調整。

三是為提升農業生產效率，通過“換地并塊”形成連片耕作。在農村承包地確權工作大規模展開之前，不少地方就出現了以土地連片耕作為主要目的的“換地并塊”行動。在本輪農地確權當中，湖北沙洋、安徽懷遠等地積極探索，積極引導農民通過平整土地、互換并地、小塊并大塊等方式，實行連片耕作，方便了農民耕種，提升了土地經營效率。

實測“多出”的土地怎么辦？

農村承包地確權工作中，實測耕地面積大于“二輪”土地承包合同的登載面積在全國是一個普遍現象。寧夏回族自治區承包地合同面積為1064萬畝，本輪確權中實測面積1444萬畝，為原來的136%。吉林省公主嶺市陶家屯鎮同慶村實測面積1.3萬畝，多出40.8%；琿春市密江鄉實測面積6297畝，多出84%。

實測土地“多出”的原因是多方面的。按照國土“二調”數據估算，全國農戶家庭承包經營的耕地面積約在17億畝左右，但是“二輪”承包合同登載的農戶家庭承包耕地面積只有13.8億畝。兩個統計口徑間有3億多畝的差值。如果考慮到“二輪”承包時許多地方農村用“習慣畝”、“擔畝”來確定面積，造成承包合同登載面積要小于實際土地面積，那么土地面積的實際差值應該在2億畝左右。總量上有如此大差別，各地實測“多出”土地也就不奇怪了。

在土地確權工作中，“多出”的地怎么辦就成為一個關鍵問題。各地開展了不少探索，歸納起來有以下幾種處理方案。

方案1：確權到原承包戶。安徽省渦陽縣規定，土地確權中實測多出的土地只要不是非法侵占的，一律確到原承包戶。全國大部分地區采取了這種做法。

方案2：村集體收回重新分給農戶。寧夏平羅縣農村增加的開荒地很多，多出來的土地20%增加到原承包農戶的面積之上；剩余的80%，一部分重新分給農戶用于調劑余缺，剩余部分作為村里的機動地或新增人口用地。

方案3：村集體收回集中統一經營。哈爾濱市阿城區規定違法耕種的集體機動地統一退還村集體進行處理，大規模開荒地由村集體統一收回后再通過其他方式有償承包。如紅星鎮北趙村經實測發現獨立開荒多出的地504畝，村集體擬按照每畝每年40元收取承包費。

“確股不確地”如何掌握？

農村承包地確權工作開展以來，不少地方出現了“確股不確地”的情況。有些地方，確實缺乏確權到地塊的條件。比如華西村、南街村這樣的“超級村莊”，改革開放以后就一直沒有把土地分田到戶，長期采取集體經營的方式，此時確地到各家各戶，顯然沒有必要；還有一些已經劃入城市規劃區以內的農村，剩余土地很少，這種情況也不便確地。

但在實踐中，一些地方存在將確股范圍泛化的傾向。在江西的調查中發現，貴溪市規定已經流轉的或進行土地整理后的土地，原有地塊四至都已發生變化的，可以確權確股；余江縣提出，城中村、城郊村的承包土地，原有的界線已經混淆；或者專業大戶對流轉土地進行整治改變了原有的田埂界線，可以確權確股；銅鼓縣規定，對因土地中低產田改造、土地大規模流轉等原因，農戶承包的土地“四至”難以確定的，按照確股不確地方式確權，可以不落實各承包戶具體承包地界“四至”。這些規定在實際操作中，容易出現違背農民意愿推動確股不確地的問題，應引起重視。

“確股不確地”宜從嚴掌握，各地不得擅自擴大確股范圍，同時要有配套的制度安排。對已納入城鎮規劃區、不適宜分田到戶經營的，或者已經實行土地股份合作、集體統一經營且本集體成員要求保持現有經營方式的，可以采用確權確股方式；對屬于經濟開發區、農業綜合開發項目區、高標準農田建設項目區、現代農業示范區等建設規劃或者項目區的，要在尊重農民意愿的前提下確定具體的確權方式，不得強迫農民確股不確地；對土地經營權流轉搞規模經營的，無論是否打破原承包農戶地界，都要堅持確地到戶。

確權確股的也應當頒發土地承包經營權證書并注明確權方式；農村集體產權制度改革中對承包土地實行股份量化的，應當由集體經濟組織向承包農戶頒發股權證予以確認。