國際文化旅游名城建設中的歷史文化街區管理研究——以A省B市歷史文化街區為例

王 蕾

(中共洛陽市委黨校 法學教研部，河南 洛陽 471003)

一、如何理解歷史文化街區

(一)歷史文化街區的內涵

20世紀80年代以來，歷史文化遺產的保護越來越受到重視，業界以及理論界對歷史文化街區的研究越來越深入。歷史文化街區是指經省、自治區、直轄市人民政府核定公布的保存文物相對豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實地體現傳統格局和歷史風貌具有一定規模的區域。它不僅包括歷史留下的一些文物古跡、歷史建筑，乃至一條溪流、一棵古樹等這些客觀存在的物質形態的內容，還包括除此之外的一些非物質形態的內容，如所承載的文化信息、當地的風俗特色、人們的生活習慣等。具體而言，主要包括以下構成要素：

1.物質形態歷史文化。物質形態歷史文化主要包括以前人們生活的街道、街道兩側的建筑(商用及居住)、文物古跡、河流、樹木、山石等。這些內容真實地反映了人們當時的生活環境、生活方式以及包括經濟、交通、文化信仰等要素在內的社會發展狀況。這些物質載體為我們傳遞了真實的歷史信息，構成了當時的社會生活形態，是最寶貴的城市文化遺產資源。

2.非物質形態歷史文化。非物質形態歷史文化是指能夠反映歷史信息及文化特點的非物質文化，主要包括傳統的風俗習慣、居民的生活方式、價值取向、民俗節日活動、地方特色小吃等內容。這些信息同樣能夠反映當時的經濟發展狀況、政治文化狀況、人們的文化修養層次，是當時社會生活最直接的寫照。這些非物質狀態的文化信息傳遞到今天，結合當下的文化發展水平及知識認知層次，或許會給我們以新的有價值的啟發來指導當下的學習、工作和生活。

(二)歷史文化街區的建設要求

歷史文化街區作為一種文化遺產，其首要任務應該是原真性保護。作為一種特殊的文化遺產，它在城市生活中所承擔的功能既不同于靜態的遺產資源保護也不同于博物館式的保護，而是在充分保護的基礎上進一步發揮城市生活街區的功能，實現功能性復興。因此，在建設歷史文化街區的過程中特別要注意兩點基本要求：一是原真性保護，二是功能性復興。

1.原真性保護。對于如何理解原真性，理論上不同學派有著各自的觀點。但不可否認的是，對于歷史文化街區來說，文化遺產信息的真實性是原真性的基礎。這些原真性要素主要包括歷史建筑的構造、建筑風貌、人們的生活觀念、生活特色、傳統工藝與傳統民俗等。一方面，原真性強調的是街區內原始建筑及其文化的保留與傳承，包括街區位置及功能、建筑形式與設計風格、建筑材料及方法技術、周邊環境狀況等要素；另一方面，原真性強調街區內的文化、觀念、生活方式等要素保留，包括人們的生活風貌、風味小吃、傳統工藝與傳統民俗、生活方式、精神風貌與價值標準。因此，歷史真實性、風貌完整性、生活真實性①應作為歷史文化街區的基本特征，成為歷史文化街區原真性保護的基本原則。

2.功能性復興。按國際慣例，沒有生活真實性、只有歷史遺存物的地區不能稱作歷史街區或歷史文化風貌地區。因此，歷史文化街區在保護開發過程中不僅要實現資源保護，更要實現功能性復興。在文化體驗需求日趨增強的情況下，歷史文化街區的商業開發成為趨勢。但歷史文化街區的商業開發不同于普通商業街，它具有稀缺性、不可復制性、不可再生性等特點，因此商業利用必須遵循原真性要求謹慎開發，力求保護其文化信息的完整性和真實性。歷史文化街區的產業、業態要強調與傳統地域文化相結合，突出反映當地居民的傳統民俗和生活方式，以區別于其他商業街和購物商城。

二、街區綜合管理中存在的突出問題及原因

(一)存在的突出問題

1.環境治理難題突出

街區的環衛工作主要由古城管委會公共服務中心管理負責，主要負責清掃沖洗東大街、西大街、南大街、興華街、字畫一條街，撿拾中州渠內側綠化帶垃圾、清掏果皮箱，更新維護垃圾桶，清理沿街門面房立面小廣告，收集運輸轄區垃圾，清除冬季道路積雪等工作。隨著環境污染攻堅戰和百城提質活動持續深入，尤其是節會假日，環衛保潔工作面臨巨大壓力。街區現在已由原居民、商業混雜區向旅游景區過渡發展，旅游峰值人數最高達到3萬多人，遠遠超出街區的旅游接待承載能力；同時街區內特色餐飲多以湯類餐飲業為主，極易產生大量生活垃圾，加之基礎設施落后、管理方式滯后，導致保潔不及時、垃圾運不出去、油漬污染路面現象反復，投訴問題多、群眾意見大、領導不滿意。

2.基層執法困難重重

長期以來，街區執法狀況面臨多重困境：一是街區管理的主要對象多是社會弱勢群體，其中不乏老弱病殘。他們本身生活困難、文化程度不高，對于街區管理中的許多規章制度都缺乏了解，容易對城市管理執法產生抵觸情緒，無疑增加了執法的難度。二是有時政府信息公開不及時、少數媒體網站為博眼球做虛假宣傳，容易形成社會輿論一邊倒的局面，使管理執法成為社會矛盾較為集中的重災區，又增加了執法工作的難度。三是街區管理對象多為弱勢群體，執法人員在做好管理工作的同時，還要兼顧其生活狀況，無形中又給執法工作增加了許多難點。

3.基礎設施配套乏力

街區內的配套基礎設施無論從數量上還是質量上都無法滿足當下居民、商戶及游客的廣泛需求，影響了居民的生活質量、商戶的經營狀況、游客的出行體驗。概括而言，主要包括：(1)環衛設施落后、缺乏規劃。受一定客觀條件限制，街區內的垃圾容器等環衛設施布置混亂、見縫插針、距離不等、不合規范。此外，由于街巷狹窄，周邊未設立垃圾中轉站，清掃保潔與垃圾清運的工作時間銜接不暢，大型垃圾運輸車輛無法進入街區，導致垃圾不能及時運出、經常積壓，嚴重影響環境。(2)旅游公廁數量少、條件差。街區內現有的旅游公廁僅有三個，不僅建筑風格與街區的規劃風格不一，而且規模大小、設施狀況、衛生條件均與街區公眾需求不相匹配、亟待改進。(3)停車難問題突出。目前，西大街南北巷南端有能容納500余量汽車停放的停車場，古城一期地下停車場已開放區域有150余個停車位，南門口地下停車場有200余個在建中車位。雖有一定數量的停車位，但由于街區地處繁華地段，現有停車位數量仍無法滿足需求。(4)地下管網設施陳舊、淤堵頻發。目前街區主要下水管道建于1953—1981年，少量建于1984—1987年，給水管道建于1960年至改革開放初期。近年來，隨著街區商業經濟的迅猛發展，對電力、能源的需求也快速增加，各種管道、管線容量均已無法滿足居民、商戶對提高生活水平、改善經營狀況的要求。以西大街為主的部分路段污水管道內壁油漬銹堵的厚度達50—60mm，嚴重影響排水排污。

4.商業管理缺乏規范

目前對于街區的商業業態規劃布局和市場準入沒有統一標準和要求，一般是商戶自行決定業態類型和經營項目，容易造成業態分布散亂、經營管理混亂的局面。此外，就目前入駐的業態類型來看，街區以餐飲、服裝、古玩字畫、特色小吃、工藝品等商業業態為主。由于缺乏整體業態規劃布局，目前南大街入駐商戶較少、相對冷清，與整個街區氛圍不相匹配，從一定程度上影響了街區的商業價值及品味。由于缺乏規范的市場準入標準，街區的經營檔次整體上較為低端，有一部分所謂的特色商品是與B市特色、街區文化毫無牽連的，無法體現街區文化內涵。

(二)形成的主要原因

1.管理對象觀念落后，導致情緒抵觸

街區的管理對象主要是居民和商戶兩類。部分管理對象思想觀念落后，不能較好地配合環境衛生和執法管理工作，主要表現為一些管理對象衛生意識淡薄，時有隨意傾倒污水、亂堆亂放雜物、不按時傾倒垃圾等現象；部分商戶經常出現占道經營、圈占環衛設施用地、外立面雜亂無章、私拉亂扯、隨意懸掛雜物等問題。例如：有時在環衛工清理諸如湯館等餐飲店門口的紙巾雜物垃圾時，商戶會竭力阻撓，他們認為店門口被顧客丟棄的紙巾越多，就代表店鋪人氣越旺、生意越好，如果這些垃圾被清理干凈會影響店面生意。這種落后的經營理念給街區管理帶來一定阻力。

2.管理體制尚不健全，導致人少事多

2016年，B市古城管理委員會(下簡稱“管委會”)正式成立并開始運行，下設6個部門各司其職：辦公室、文物保護建設發展局、社會事務管理局、文化服務中心、公共服務中心、執法隊。根據職責分工，一個部門要對應落實近20個單位的具體工作。從人員編制來看，管委會核定編制74人(其中行政編制14人，事業編制60人)，實有在編在崗人員40人，臨時雇傭人員62人，主要集中在公共服務中心和執法局。目前在管理體制方面存在的主要問題是：一是在編空編現象嚴重，影響工作開展。截至目前，管委會仍有34個有編無人的空崗，大量工作需靠臨時雇傭人員協助完成。比如負責環衛工作的公共服務中心核定編制20人，現有正式在崗職工僅8人，負責環衛工作的正式職工僅有2人，臨時雇傭環衛工高達42人，且多數是年齡偏大的老弱病殘人員；執法隊核定編制20人，現有正式在崗職工9人，臨時雇傭人員20人。二是臨時工的工資待遇低②、勞動強度大③，導致雇傭人員勞動積極性受挫、增加了人員的流動性和隊伍的不穩定性。三是由于人少事多，管委會長期存在各部門借調人員混崗的情況，影響了核定編制的職能分工。

3.管理制度尚不充分，導致無法可依

目前，管委會在對街區進行綜合管理時，只有《B市城市市容和環境衛生管理條例》《B市旅游管理條例》等適用于某一具體領域內的法律依據，并沒有針對歷史文化街區(古城)進行統一規范的法律依據，這在一定程度上造成了街區管理職能分散、部門工作協調不力等問題，因此亟待出臺對古城進行整體布局、統籌保護的《B市古城保護條例》，加強對街區保護和街區管理的規范化、制度化，進一步完善古城保護方面的管理制度。同時在實際工作中，街區環衛、執法、文保等方面的具體規范性法律文件也存在制定、修改、補充、完善不及時、不規范、不實際的情況，導致街區管理依據不充分、工作落實有難度。

4.管理機制不盡合理，導致效率低下

在街區的綜合管理機制中，問題最為突出的是公共服務中心負責的環衛工作。鑒于人少事多的現狀，公共服務中心的在編人員必須同時負責衛生管理和環衛清掃兩項工作，這種“監督和執行同體”的管理機制會引發一些問題：(1)分散監管精力，降低監管效率。公共服務中心的職能定位本應是負責環衛工作的管理者，而不是親力親為的環衛工。但目前的現狀是他們既要負責環衛監管又要負責清掃保潔，兩項職責必須同時到位，這必然會影響監管工作的有效性。(2)增加用工風險，降低勞動效率。臨時雇傭人員往往年齡偏大，又加之勞動強度較大，他們在工作中容易引發健康隱患，增加政府用工風險；同時又因為工資待遇低，雇傭人員流動性大，不能確保環衛工作的連續性和穩定性，影響了用工效率。(3)不利于實現機械化作業。目前管委會尚未使用機械清掃車的原因不僅在于自行購置清掃車會增大運行成本，更在于臨時雇傭人員多為文化水平不高的中老年人，不具備操作機械化作業的資質和基本技能。因此目前街區基本還是人工清掃方式，勞動強度大、清掃不規范、清潔度很難保證。

此外，街區綜合執法方面的問題也較為突出。管委會及其下設的執法隊均沒有相應的執法權,在履職過程中只能對違法違規人員進行說服教育，大大降低了執法的權威性和有效性。在必要的情況下，執法隊也只能在城市管理、環境衛生等相關部門方便時請求他們進行街區執法管理。這種管理機制造成諸多執法不便和執法尷尬，極大影響了執法的效率和權威。

5.統籌規劃散亂滯后，導致公眾不滿

為了對街區實施開發保護，前期曾編制過相應的規劃，但在實施過程中，對部分地塊采取“整體拆遷”的激進措施容易破壞原有街巷結構。此外，整個街區的建筑風格和建筑布局也完全從商業運營角度出發，形成了許多與東西南隅歷史文化特色無關的商業建筑和空間，違反了街區保護和整治所確定的基本原則。因此，前期工程僅建設一半就戛然而止，遺留了三個擬作地下室的施工坑基(深約5米，未做支護樁)。現三個坑基雖已做處理，但無疑從一定程度上造成了資源浪費。

除此之外，街區的其他規劃也較為滯后：(1)沿街建筑外立面缺乏政府統一規劃指導，致使建筑外立面的顏色和風貌各不相同，影響了街區形象。(2)街區周邊與民生息息相關的基礎設施缺乏合理統籌規劃，導致現有的公廁、停車場等基礎設施嚴重不能滿足游客需求。游客因公廁數量少、衛生條件差而怨聲載道的情況時有發生，街區周邊街道禁停區內車輛亂停亂放現象成為常態，諸多不便嚴重影響了街區的形象和經濟的發展。

三、提升街區綜合管理水平的建議

(一)加強教育引導，更新管理對象觀念

強化治理離不開管理對象的理解配合。要進一步提升街區管理對象主動服從管理、自覺配合工作的意識：一是相關部門要加大宣傳力度，通過宣傳標語、文明手冊、教育培訓等方式幫助沿街單位、門店業主和居民樹立“我為街區，街區為我”的理念。二是出臺鼓勵政策，引導沿街單位、門店業主和居民主動參與環境衛生整治活動、自覺配合執法人員嚴格執法。三是制定獎懲辦法，對于積極參與環衛整治且主動依法接受管理的管理對象進行一定的精神或物質獎勵；對于不服管理、拒不改正、影響街區管理的人員進行一定的精神或物質懲罰。四是街區管理人員在管理過程中要規范執法、帶頭維護街區形象，同時注意管理的方式方法，盡量消除管理對象的抵觸情緒。

(二)理順管理體制，緩解人少事多矛盾

要緩解人少事多的矛盾，建議盡快理順古城管委會的管理體制：一是根據十九大報告關于“深化機構和行政體制改革”中“兩個統籌”④的精神，合理統籌機構設置和人員編制，以確保人力資源充分有效。二是在堅持“兩個統籌”的基礎上，根據核定的編制數量和老城區實際情況，盡快補充空編人員，以夯實基層管理人力基礎。三是通過政府購買崗位、志愿者公益服務等方式根據需要適量補充臨時人員，從一定程度上緩解人少事多的矛盾。

(三)完善管理制度，保障管理有法可依

根據A省人大教科文衛委員會2018年6月7日函復的《關于省十三屆人大一次會議代表建議、批評和意見的復函》，省人大教科文衛委員會將推動加快B市歷史文化街區保護的立法工作，并積極建議B市人大先行制定歷史文化街區(古城)保護條例。因此，要緊抓機遇，按照科學立法、民主立法、依法立法的基本原則，從古城保護工作涉及的目標原則、管理體制、管理內容、管理主體、管理對象、權利義務、法律責任等方面加快推進古城保護條例制定工作。只有立法先行，管理工作的權威高效才有保障。

此外，還要加強與之配套的具體規范或指導性意見，例如要針對店外經營中出現的對沿街外立面、門頭改造等問題出臺指導性意見，嚴格實行“批前公示、批后監管”程序，并落實主體責任；依據《B市城市市容和衛生管理條例》等相關規定，針對破壞古城風貌、環境衛生、侵占公用設施等行為制定具體管理辦法。

(四)創新管理機制，提高管理水平

要提高環衛工作效率，必須改變現有管理機制，在街區環衛工作中引入“管干分離”的市場化運作模式。“管干分離”的市場化運作模式是“請專業人做專業事”，通過引入有資質的專業保潔公司承擔專門保潔工作，將政府“不能做”“不便做”和“難做好”的公共服務事項轉給社會力量承擔，而管委會公共服務中心則由原來的“管理者”和“實施者”轉變為“裁判員”，從“自己干”和“自己判”轉變為“自己判”，把更多的精力放在精準、精細、精致的監管上，強化其責任主體的專職管理地位。這種模式不僅能有效緩解“人少事多”的矛盾、化解政府用工潛在的社會風險，還能提高清潔機械化作業比例、緩解財政一次性投入資金過大的困境。此外，還要大力推行垃圾分類管理，根據垃圾種類設置不同的垃圾箱和主要歸口垃圾樣品展示，實現“垃圾回家、分類管理”。

通過對目前街區執法現狀的分析，依法確保街區執法人員的數量和賦予其相應的執法權是解決街區執法管理亂象的關鍵。依據《A省行政執法條例》及相關規定⑤，行政執法人員要取得執法證需具備一定條件：(1)執法人員所在單位必須是具有管理公共事務職能的行政機關、法律法規授權的組織或依法受委托的組織；(2)執法人員必須是年滿18周歲、具有正常履職的身體條件、具有符合職位要求的文化程度和工作能力、履行公共管理職能的在編在職人員；(3)必須通過執法培訓，并且考試合格。根據上述條件，執法隊的執法人員有取得執法證的可能性條件。因此，相關部門有必要通過合法渠道為執法隊爭取相應的執法資質，以提高管理的效率和效力。

(五)統籌規劃布局，合理利用資源

在街區商業業態規劃布局方面，首先要充分考慮街區的功能區分，統籌布局業態類型、規范商戶準入標準，建立相對集中規范又不失市場競爭的業態格局。其次，根據商業業態發展不同時期的特點，靈活地調整并建立良性的業態更新機制和市場準入制度，讓歷史文化街區不斷煥發生命活力。最后，業態布局要充分考慮游客對于歷史文化街區的文化體驗、休閑設施及購物偏好等需求，在商業活動中適當增加民俗文化體驗或民俗文化節會等內容，這不僅是拉動街區經濟發展的有力舉措，也是提高街區文化原真性的重要平臺。

基于物質文化遺產要素分布較為零散的現實狀況，要全面提升街區文化內涵和管理水平，可依托個別重量級歷史文物、打造相對集中的功能性分區，并根據周邊就近的其他文物位置，酌情將修復的歷史建筑、傳統建筑等物質要素與之相銜接，最終形成具有一定規模的、連接成片的歷史文化街區。同時，也不能忽視街區的“非物質文化”要素，要在各相對獨立的功能區內將非物質文化遺產要素結合物質載體有計劃地予以展示，充分完整地體現原真性保護原則。

此外，還要加強對配套基礎設施的規劃布局：一是對現有環衛設施進行規范，統一風格、統籌布局，對破壞、侵占、阻撓安裝環衛設施的人員依法進行處罰。二是環衛設施規劃要有前瞻性，對古城范圍內新建翻建建筑及道路要進行統籌規劃、合理布局，預留環衛設施建設用地。三是要對現有公廁進行改造提升、統一標識，并在新建區合理規劃數量、跟進質量。四是抓緊落實新建停車場規劃。根據新建停車場規劃，新開辟的10處地下停車場總面積為 272900m2，停車位可達6834個，能夠緩解停車位緊張的難題。五是加大對地下管網基礎設施建設投入，解決管道老化引發的淤堵、污染等問題。

街區的保護開發工程已初具規模，進一步提升綜合管理水平、進行深入持久的精細化管理，是發揮城市整體功能、推進城市可持續發展、建設和諧宜居城市的必然要求。我們期待古城煥發出更加奪目的光彩，為歷史文化傳承留下濃墨重彩的篇章。

注釋：

①阮儀三提出“生活真實性由兩個評判標準，一是原有居民的保有率，二是原有生活的保存度”，并指出我國歷史街區的原住民保有率應在 60%左右，這樣基本可以保證歷史街區的社會生活結構和方式不被破壞，同時原有居民的保有率又可以滿足現行國家居住標準和現代生活標準。

②臨時合同工的工資標準為1720元/月，為B市執行的最低工資標準。

④“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。”

⑤詳見《A省行政執法條例》第十四條、第二十條、第二十一條內容。