簡析晚清財政改革的近代化特點

馮游游

至光緒年間，清廷宣稱推行包括財政制度改革在內的立憲新政。作為“預備立憲”的核心要項，財政方面進行了深層次的改革。在財政管理機構上，清政府改戶部為度支部，統一化各省財務行政機構等變動;在財政管理上實施了包括清理財政、試辦預決算制度、建立新式國家銀行和幣制改革等在內的財政變革。盡管這些財政管理措施在現在看來漏洞百出，但是客觀上推進了中國財政史的近代化進程，在此重點以財政清理和試行預決算制度為例稍作分析。

首先，清政府以劃分國家稅地方稅、辦成預決算方案為財政清理改革目標。為此，清政府專門設立憲政編查館等機構，并頒布了《逐年籌備事宜清單》，規定清理財政局要按照預算冊式分類分款上報，明確各部門、各省的工作任務及相關的時間截點，以做好財政清理的前期準備工作。為了財政清理工作能夠順利進行，清政府同時開展了社會調查，范圍涉及到政治、經濟、文化和社會各個方面，以期起到輔助作用。

其次，在預決算制度上，運用逐級預算，省級預算報與度支部核準，度支部進行匯總后報予中央各部院預算，編制全國預算書;在預算科目上，逐漸細化明了，基本符合近代國家財政預算體系的需要。清廷通過編制宣統三年的財政預算進行了初探，并根據該預算的弊端對以后年度預算的編制進行了調整。如在宣統四年的預算方案中，強調了預算的入款與出款，同時也劃分了國家與地方收支，大大縮減財政赤字，雖然這份預算由于清廷滅亡不能實施，但是相對于以前的預算來說，不可不說其是進步的。

雖然清廷沒有出臺統一的國家地方收支法規，但是其對預決算措施的實行、對會計年度、劃分中央與地方收入、稅制改革等預算相關問題進行了探討，對我國民主主義社會國家財政的管理起到了非常重要的促進作用。民國時期會計年度的確定以及《國家稅和地方稅稅法草案》的誕生，很大程度上都是受這一時期財政制度改革的影響。

任何事物都具有兩面性，這些財政政策的改革也存在著很大的弊端。首先，編制預算的前期準備工作并不成熟，相關的會計年度、核算方法不能統一;其次，中央與地方的收支劃分不明確;再次，預算收支不平衡，這也導致中央與地方矛盾不斷激化。

當時的清政府已經認識到“腐朽不堪的封建財政管理體制已遠遠不能適應社會經濟向近代轉軌的需要”[1]，在此國本生死存亡之際，企圖以收回和集中財政權來應付日趨迫近的內政外交危機，賦予中央財務行政部門即度支部更大的權限，將其定位為國家財政中樞，不僅在其管轄范圍上有所擴大，直接統一管理了從中央至地方的全國財政，在其行政管理職能上也隨之增加，并且具有近代財政管理機構的特征。其中的預決算制度的試行被當時度支部官員認為“顯以示理財之綱要，隱以定行政之方針” 。在晚清財權下移，解協餉和奏效制度式微，外省財政紊亂的趨勢下，清廷將“清理財政為預備立憲第一要政”， 以調查全國收支，委任憲政編查館提出清理整頓方案，再由度支部制定和實施預決算。在清廷中央政府對全國財政調度力日趨削弱，地方與中央矛盾日益尖銳的狀況迫使下，財政清理措施雖漏洞百出，但也不無裨益，基本具有近代財政體制特點，與近代國家財政預算體系相近。

首先，財政清理和預決算在動態上對全國收支進行了整體調查和初步的動態管理。特別是在宣統四年的預算案中，將中央和地方分別編制預算，將其的財政收入、支出設立簡明的科目劃分。例如中央財政收支“入款則以田賦、鹽務等為綱，出款則以外交、民政、財政、軍政等為綱，眉目厘然，漸合繩尺”。

第二，財政預決算制度可有效的反應財政運行成果。宣統四年，“國家經費盈余14161650兩，地方不敷15561498兩”，中央經費撥付填補地方財政虧空后，預算赤字得到大幅縮減。

第三，封建專制體制下的財政收支和預算制定開創性的在財政改革中交付公議。度支部匯總各省清理財政局上報的預算編制后，編制全國總預算后交資政院決議后頒布確定當年預決算，但與各省恣議局審議的各省預算大相徑庭，并且受到各省督撫的奏請修改，雖然最后的實施對各省的交議意見進行了妥協，但財政收支的交付公議是我國史無前例的進步，使我國的財政制度向透明化公開化邁步。

第四，在財政預算的科目上，基本接近現代國家的財政預算體系。在收入上，按照稅種、特種收入、公債、捐納四大項目分別設立科目;在支出上，按照主管單位，分外務、學部、度支部等分列支出科目。分列明晰，條理明細。而地方預算科目則按性質確定。整體上這些改革措施具有劃時代的意義。

參考文獻：

[1]周育民：《晚清財政與社會變遷》，2000年，第六章第4節。