財稅改革再進一步

新一輪財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。

“現有分稅制的體制下推進營改增（征收營業稅改為征收增值稅）這個階段已經過去了，要想再繼續推進營改增必須同時調整分稅制。”6月10日，國家稅務總局原副局長、聯辦財經研究院院長許善達在 “天府峰會2014”上指出，“現在財稅改革到了最難的時候了。”

時間表明確

改革步入深水區已成為共識，而哪些領域將成為下一步全面深化改革的突破口卻存在分歧。

6月30日召開的中共中央政治局會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。

此次會議指出深化財稅體制改革應重點推進三個方面的改革：一是改進預算管理制度，強化預算約束、規范政府行為、實現有效監督，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度；二是深化稅收制度改革，優化稅制結構、完善稅收功能、穩定宏觀稅負、推進依法治稅，建立有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用；三是調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。

會議要求在2016年基本完成改革的重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度，財稅體制改革時間表確定，頂層設計再進一步。

中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長高培勇認為，將這樣一幅“路線圖”置于全面深化改革的大局可以看出，在很大程度上，新一輪財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。

《預算法》掣肘

中國的預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，其中收支平衡是核心，收支平衡就要求每年財政收入要完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。

許善達表示，今年財政部向兩會做的預算報告，在總量里面包括預算收入、各項基金和社會保障等，整個政府所籌集的收入占到了GDP的39%，仍然是沒有完全覆蓋政府收入的口徑。

上述年度預算控制方式會造成一大問題：當經濟比較熱的時候，完成收入任務比較容易，財稅部門會傾向于少收點，民間的錢越多，經濟就會越熱；當經濟比較冷的時候，完成任務不容易，財稅部門為了完成任務就傾向于多收，民間的錢少了，經濟就會更冷。

財政部部長樓繼偉曾表示，改進預算管理制度首要是改進上述年度預算控制方式，審核預算重點由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。“這是一項重大轉變，帶來很多變化。比如，稅收不再是任務，而是預期，財政收入依法征收，該收多少就收多少。”

在稅收成為預期后，他認為，為了確保財政可持續性，應該建立跨年度預算平衡機制。實施全面規范的預算公開，并清理規范重點支出同財政收支增幅或GDP掛鉤事項。

預算管理制度改革離不開《預算法》的修訂。今年4月底，預算法修正法草案三審稿提交全國人大常委會審議，但未獲通過。此前預算法修正案草案自2011年起經過兩次審議，均未獲通過。預算管理制度改革是否能實現突破性進展，還有待在《預算法》上實現突破。

稅收規范在路上

稅收制度改革涉及增值稅、消費稅、資源稅、環境保護費改稅、房地產稅和個人所得稅六個方面，以及清理稅收優惠政策。

增值稅改革早在2011年啟動，目前交通運輸業、郵政電信業、部分服務行業已納入營改增試點。此外，6月中旬，特定一般納稅人的增值稅征收率簡并征收。

消費稅制度將在征收范圍、環節、稅率方面進行調整，目前官方正打算不再對一般化妝品征收消費稅。

資源稅方面，樓繼偉日前表示，下一步工作中要深化煤炭資源稅從價計征改革，同時清理相關收費基金，研究推進其他資源品目資源稅從價計征改革。

環境保護費改稅和房地產稅立法工作正加快推進，房地產稅意在減少房產建設和交易環節稅費，清費立稅，提高保有環節的稅收。

在個人所得稅方面，目前正加快完善個人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度。

中國現行的稅收優惠政策過多過濫，據統計，目前已出臺實施的區域稅收優惠政策共有30項，同時還有一些正在申請的區域性稅收優惠政策項目。同時，一些地方政府和財稅部門執法不嚴或者出臺“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，制造稅收“洼地”，嚴重影響了國家稅制規范和市場公平競爭。

對此，樓繼偉表示，下一步清理規范稅收優惠政策，清理已出臺的稅收優惠政策，對執行到期的應徹底終止不再延續，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的，應盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施。區域發展規劃應與稅收優惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策。嚴格禁止各種越權稅收減免。

央地關系待調整

目前我國中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、不夠合理、不夠規范。一些應由中央負責的事務，交給了地方；一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任。這種格局造成目前中央財政本級支出只占15%，地方實際支出占到85%，中央通過大量專項轉移支付對地方進行補助，客觀上干預地方事權。

對此，樓繼偉表示，要合理劃分中央地方事權和支出責任，適度加強中央政府事權和支出責任，減少委托事務，中央和地方按規定分擔支出責任。

此次改革確定，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分。

此外，財政部將建立一般性轉移支付的穩定增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，并清理、整合、規范專項轉移支付項目。財政部副部長王保安曾表示，2014年專項轉移支付項目減少三分之一，今后還要進一步減少。

地方事權與財權不匹配帶來的突出后果，一是諸多政府基金向企業伸手盡乎于荒誕，譬如新菜地開發建設基金、新型墻體材料專項基金等等，巧立名目讓人無可奈何；二是企業“費負”重到常人難以理喻，在最高年份，全國主要由企業“貢獻”的政府基金年征收總額，相當于當年全國財政總收入的四成；三是過重“費負”必導致大量資本逃離實體經濟，進一步惡化經濟結構，無端平添產業升級阻力和成本。

以財稅體制改革作為改革的突破口并非始于今日，而是始自改革之初。要想從治本層面真正把企業“費負”降下來，必須對已施行20年的“分灶吃飯”財稅作大修大補，按中央與地方所擔當的實際責任多少，重新劃分政府間事權和支出責任，使地方的事權與財權大致匹配，如此才能切斷地方政府伸向企業的“不義之手”。

不過，“最怕的是，提出要改革但不知道做什么、怎么做。”中國社科院財經戰略研究院副研究員何代欣評價。6月6日，中共中央總書記習近平主持召開中央深改小組第三次會議審議財稅體制改革總體方案時就專門強調，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構。endprint