土地利用總體規劃環境影響評價研究綜述

趙姍姍 郝潤梅 白文科

摘要：土地利用總體規劃環境影響評價是評價和預測土地利用總體規劃對周邊生態環境產生影響的重要手段，是以保護和改善周邊生態環境作為首要目標，針對擬實施土地利用方式、結構、布局變化對區域土壤環境、大氣環境、水環境、生物多樣性各種環境因素及生態系統可能造成的影響進行評價。我國戰略型環境影響評價起步較晚，且地區間差異顯著，建議各地區應根據區域特點選擇適合本地區的指標因子建立科學的評價體系，實現土地資源的可持續利用和生態環境的有效保護。

關鍵詞：土地利用總體規劃;環境影響評價;可持續利用;環境保護

隨著我國經濟、社會、人口的迅速發展，生態環境問題對經濟發展的制約逐漸凸顯，逐漸引起了國家、社會對經濟發展與生態環境保護矛盾問題的深入思考。環境影響評價是對擬建項目實施后對生物地理環境、人類的健康以及對后續項目決策影響的識別、預測與評估的過程[1]。我國的環境影響評價工作起步較晚，最初是將國外經驗和國內實際情況相結合發展起來的[2]。目前與建設項目環境影響評價相比，區域戰略型環境影響評價還面臨典型可參考案例較少、指標因子及評價體系不完善等諸多問題。

早期的土地利用總體規劃方案沒有充分考慮規劃對生態環境產生的影響，從而導致土地利用結構不合理，生態服務功能下降，對生態環境產生了巨大影響。土地利用總體規劃環境影響評價是檢驗和預測規劃對生態環境產生影響的重要手段，合理分析評價結果并提出解決方案能有效避免因土地利用結構的大幅改變造成對生態環境的破壞。本文從土地利用規劃環境影響評價的科學內涵、原則和方法，及我國對土地利用規劃環境影響評價政策要求及特點等方面進行了綜述分析，并提出了建議與展望。

1.土地利用規劃環境影響評價的內涵與特點

1.1土地利用規劃環境影響評價的內涵

規劃環境影響評價是指在規劃編制階段，對規劃實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的過程。在規劃編制的初期，對規劃方案可能造成的環境問題，進行全面的調查認證，防止由于規劃的實施給生態環境帶來不良影響。在提高人民生活水平的同時，應處理好人類社會進步、國民經濟增長與環境保護的關系。

土地利用總體規劃環境影響評價是規劃環境影響評價的一部分，是指在制定土地利用總體規劃時，結合當地土地利用現狀和未來發展要求，依據一定的標準和評價方法，對規劃方案涉及到的環境問題進行分析評價，在此基礎上提出減緩措施或者修改規劃目標的建議或規劃方案[3]。土地利用總體規劃環境影響評價可分為回顧性評價和預測性評價兩大類。回顧性土地利用總體規劃評價環境影響評價是以評價時間為基點對已經實施了的土地利用總體規劃進行評價，對土地利用過程中產生的環境問題進行總結，尋求解決辦法，在以后的規劃實施中避免此類問題的發生。預測性土地利用總體規劃環境影響評價，是將保護和改善生態環境作為目標，在區域發展現狀和發展趨勢的基礎上，運用一定的方法，對土地利用總體規劃實施后對環境產生的影響進行合理的預測，從而采取政策和措施，減少或避免不良的環境影響。

1.2土地利用規劃環境影響評價的特點

土地利用總體規劃環境影響評價不同于一般的建設項目環評，它主要是針對土地利用方式、結構、布局的變化對土壤環境、大氣環境、水環境、生物多樣性各種環境因素及生態系統可能造成的影響進行評價，較項目環評更宏觀涉及的內容更廣泛[4，5]。

土地利用總體規劃的特性決定了其必須進行環境影響評價。（1）政策性。土地利用總體規劃是為區域總體的發展目標服務的，為了從源頭上防止環境問題發生，就必須對其進行環境影響評價。（2）整體性。人類發展對土地的需求日益增長，而土地數量不是無限擴張的，對土地資源的配置不可能使所有人都滿意，必須站在國民經濟的整體角度在全局層面上選擇合理的規劃方案。（3）兼容性。土地利用總體規劃目標是多方面的，要兼顧生存與發展，其中生態環境是否良好對實現其他目標起著舉足輕重作用。（4）折衷性。土地利用總體規劃方案實質上是各部門各業用地的滿意方案，由于土地資源的不可移動性和總量不變性致使土地資源分配方案具有折衷性，必須兼顧到生態環境。（5）動態性。土地利用總體規劃不是一成不變的，在實施過程中需要適時進行規劃修改，在修改過程中也同樣要考慮到生態安全，避免對環境造成人為破壞。

2.土地利用總體規劃環境影響評價的原則和方法

2.1評價原則

（1）客觀公正原則。在土地利用總體規劃環境影響評價中，《規劃導則》列出了一整套環境影響評價的環境目標和相應的評價指標，不同區域應充分考慮當地的自然、社會和經濟條件，針對不同的土地利用需要，選取不同的評價指標，建立不同的評價體系。（2）系統性原則。土地利用總體規劃具有層次性和區域性，是為區域發展服務的，實施過程中涉及到工業、農業、環境、交通、人口、能源等多個方面，在不同層次上應有不同的評價目標，在指標的選取中引入系統論的理論，建立完整的評價體系避免顧此失彼。（3）可行性原則。土地利用總體規劃環境影響評價涉及到的方面很廣，在選擇評價方法和建立指標體系過程中既要考慮對環境影響的重要性，又要考慮數據的可得性，保證土地利用環境影響評價切實對部門規劃起到一定的指導作用。（4）可持續利用原則。土地利用環境影響評價是通過評價土地資源利用的合理性和對生態環境保護的影響以達到可持續的目的。各種土地利用類型的變化和布局會對土地質量和周圍環境產生一定的影響，確保土地資源的“數量”和“質量”的可持續利用。

2.2評價方法

近年來，隨著人們環境保護意識的加強，以及國家可持續發展戰略的深入，探討土地利用總體規劃環境影響評價的理論研究也逐漸增多。研究成果主要集中在規劃環評的指標體系、技術方法，以及對體系和方法的實證研究。

PSR框架，即“壓力一狀態一響應”框架模式，是聯合國環境署（UNEP）和經濟合作組織為了評價世界環境狀況提出的評價模式，這個評價模式的實質是隨著人類社會的發展自然資源質量與環境質量發生改變;從而影響當前社會的環境、經濟、土地等政策、決策或管理措施，為了維持生態環境健康平衡，需要我們盡可能地減小由于人類社會發展對環境造成的壓力。其核心思想就是反映土地生態環境質量變化的因果關系，并將指標納入土地管理、規劃、決策以及政策制定當中，適合于土地利用總體規劃的環境影響評價。PSR框架模型突出了資源環境系統受到時壓力時對生態環境退化的作用，而且基于PSR模型的層次性結構模型更符合考慮土地利用總體規劃實施中的資源可持續利用目標的具體要求，在環境影響評價評價方面與其他模型相比更有優勢。卞正富等人總結國外土地利用總體規劃的研究方法，建立了基于PSR框架的土地利用總體規劃環境評價指標體系，并將此體系應用于市級的土地利用規劃環境影響評價，取得了理想的效果[6]。潘嫦英不只構建了土地利用系統的PSR響應指標體系，對土地利用總體規劃的環境影響進行識別，還利用改進BP神經網絡模型進行了土地利用總體規劃的環境影響綜合評價[7]。賀三維等人將PSR方法和云理論相結合，利用云理論將指標體系建立定量化和定性化模型，對農用地生態環境進行評價[8]。

生態價值法也被廣泛的應用于土地利用總體規劃環境影響評價中，并且可以將指標體系中的因子值定量化，用具體數值衡量土地利用規劃實施前后環境狀況的變化，增加了研究的客觀性。吳克寧等將生態系統服務功能價值理論應用到土地利用總體規劃環境影響評價中，通過預測研究區域新一輪土地利用總體規劃實施前后生態系統服務功能總價值的變化來評價實施規劃將產生的生態環境影響[9]。另外，國內學者在對濱淮縣某鎮[10]、河北省易縣[11]、北京市[12]等地進行土地利用規劃環境影響評價的過程中，都應用了生態系統服務功能價值的理論，通過定量計算或定量與定性相結合的方法對研究區域的土地利用總體規劃進行了環境影響評價。

基于GIS和RS的土地利用規劃環境影響評價研究。湯曉雷在土地規劃環評之中綜合應用了遙感技術、生態評價技術和生態價值方法，在研究中，以遙感技術為基礎，分別從生態和價值兩個方面對土地規劃實施前后環境的變化進行分析對比”[13]。龔黎君將景觀生態學理論應用在土地利用規劃戰略環境影響評價的框架構建中，并結合遙感和地理信息系統技術，計算景觀格局的變化和指數，從而比較評估規劃方案，做出最佳選擇[14]。葛麗穎在探討區域土地生態環境敏感性評價指標的確定及土地適宜性分析的研究中運用了GIS技術，解決了傳統方法難以作定量分析的問題，分析的結果較為精確，圖件的直觀性較好[15]。

另外，還有一些學者將可持續發展理論、生態經濟學理論、人地協調理論、系統工程理論等應用在土地利用總體規劃環境影響評價的研究過程中，從不同的角度界定了土地利用總體規劃環境影響評價的內涵，選擇不同的方法、依據不同的原則建立指標評價體系，并進行了實例評價[16]。例如：在對黑龍江省的土地利用總體規劃進行回顧性環境影響評價中運用物元分析理論，建立了土地利用總體規劃環境影響評價的物元分析模型[17];在選擇邛崍市土地利用總體規劃的過程中，結合生態用地的概念，根據FAO確定的原則，以土地資源可持續利用為評價目標，按照價值模型構建了縣級土地利用總體規劃環境影響評價的指標體系，應用上述方法最終選擇出了一個最佳的規劃方案[18];在對臨港新城規劃方案進行評價的過程中，引入了生態足跡的概念[8]。

3.我國土地利用規劃環境影響評價的相關政策及存在問題

我國首先用法律的形式規定了進行環境影響評價的重要性，隨著法律的出臺，對相關理論和方法體系的研究逐步發展起來。環境影響評價的概念在1973年第一次全國環境保護會議后被我國引入，1979年我國第五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環境保護法（試行）》，指出環境保護工作同經濟建設和和社會發展相協調，對環境影響評價的立法健全了我國環境影響評價體系，促進了土地利用規劃等區域戰略型環境影響評價的發展與完善。

我國明確提出土地利用規劃環境影響評價是在2003年9月實施的《中華人民共和國環境影響評價法》中，只要求進行市級以上的土地利用規劃環境影響評價，未對市以下的規劃環境影響評價做詳細要求。雖然有了對土地利用總體規劃環境影響評價的的相關法律法規但強制力度不夠，在具體執行上也大打折扣。理論研究層面上，土地利用總體規劃環境評價的理論不夠成熟，各地區的情況不同，相應的體系結構也千差萬別;在現實操作中，各地土地利用總體規劃環境影響評價的目標、評價指標體系、評價方法都不盡相同。在評價對象上，各地的土地利用總體規劃環境評價大多在市級層面上，對縣鄉級土地利用總體規劃環境影響評價的研究較少。還沒有建立起一套通用的評價體系，缺乏完善的評價技術流程。所以，應加快研究步伐，盡快找出一種適合我國區域發展的理論體系，充分發揮土地利用總體規劃環境影響評價的價值。

4.土地利用總體規劃環境影響評價的建議與展望

土地利用總體規劃是一個動態過程，我國領土范圍跨度大，地區差異顯著，很難建立起全國適用的低等級的土地利用總體規劃的環境影響評價體系，在今后的研究中，可以制定全國使用的評價體系框架，各地區根據自身的特點在評價體系范圍內選擇適合本地區的指標因子，從而減少各地土地利用規劃環境影響評價的工作量，提高規劃環評的科學性和可比性?？傮w建議如下：

（1）嚴格保護耕地和基本農田。耕地數量變化和基本農田保護率以及糧食單產的變化對環境影響較大，通過土地整理提高耕地質量。在規劃實施過程中嚴格保護耕地的數量和質量，對于維持地區生態環境穩定的意義重大。（2）嚴格控制建設用地數量，提高建設用地集約利用度。在建設用地的審批過程中要嚴格遵守審批程序，通過建設用地內部調整等方式減少建設用地對農業用地的占用。減少交通用地對生態環境的不良影響。實行建設用地的集約節約利用，鼓勵建設用地內部的挖潛和改造，提高土地的利用效率。（3）保護草地林地。林地和草地具有保持土壤、涵養水源、調節大氣的功能，在規劃實施過程中要對林地和草地實施嚴格的保護。通過植樹造林、退耕還林還草等措施，保證草地林地的面積和質量。

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