農村環境治理中的“社區營造”

楊雪鋒 李爽 王淼峰

[摘要] 傳統治理我國農村環境的局限性日益凸顯，“社區營造”作為一種系統性的建設模式，其提倡的處理人與自然、經濟與環境、公益與私益多重矛盾的理念值得借鑒。引入“社區營造”理念，構建“人文地產景”五位一體的農村環境綜合治理新模式，有助于破解農村環境綜合治理難題。

[關鍵詞] 鄉村振興戰略 ? 農村環境綜合治理 ? 社區營造 ? 鄰避效應

[中圖分類號] F327 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] ?1004-6623（2019）06-0081-05

[基金項目] 國家社科基金一般項目“韌性視角下環境鄰避風險再生產機制與整合治理模式研究”（19BSH057）、國家社科基金重點項目“全面推進綠色消費3.0的現代監管政策研究”（18AZD015）。

[作者簡介] 楊雪鋒（1970 — ），浙江財經大學公共管理學院教授，博士，研究方向：城市經濟與城市治理;李爽、王淼峰，浙江財經大學公共管理學院，研究方向：城市管理。

引 言

改革開放以來，我國農村經濟實現了快速發展，但伴隨而來的是生態環境問題日益凸顯，出現了農業面源污染、工業點源污染以及居民生活污染并存等問題。2018年“中央一號文件”提出，到2020年農村人居環境明顯改善，美麗宜居鄉村建設扎實推進的目標;此后，“生態文明”寫入《憲法》，生態環境保護和農村環境治理被提升至新的戰略高度;《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，要加強農村突出環境問題綜合治理，持續改善農村人居環境，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強化各種舉措，穩步有序推進農村人居環境突出問題治理。然而，現實中由于地方政府農村環境治理手段欠缺，農村環境治理始終未能達到理想水平。已有研究多從公共政策（增大政府投入、健全法律法規、加大環保宣傳）、規劃布局及綜合整治、推廣治污技術、循環利用等層面提出相關建議，大都基于宏觀層面，治理思維多側重于外部條件對內部機理的影響，農村環境治理“被動化”，難以從根本上實現治理效果。因此，探索農村環境綜合治理的內生力量，構建農村環境綜合治理的新模式，是解決農村環境問題，落實鄉村振興戰略，實現農村健康持續發展的關鍵。

一、農村環境治理需要重點關注的問題

（一）共建共治共享社會治理格局構建與環境治理主體缺位問題

黨的十九大報告明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。農村環境綜合治理更有必要實施共同治理。其一，村民是農村建設和農村治理最直接的利益相關者，決定了其應該是農村建設和農村治理的核心主體。其二，農村污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點，政府的大量投入相對于廣大的農村來說實在有限，以完全信息為基本假設、以政府為主體的農村環境治理模式并不具有優勢。其三，村民生活在這種環境之中，對環境污染的基本情況和污染源比較了解（李穎明等，2011），便于開展針對性治理。其四，農村環境治理需要在充分考慮村莊屬性的前提下，調動村干部和村民的積極性（馮亮，2016）。然而，目前我國農村環境治理模式，政府仍是環境治理的唯一主體，村民、農村社區組織和農村企業的參與度都不高，難以發揮共同治理的效力。

一是農村基層干部不作為。農村基層組織和基層干部未能發揮帶頭作用，凝聚人心、有效動員組織村民開展分散化的環境綜合治理。主要表現在（全國人大農業與農村委，2019）：一些地方基層干部在環境綜合治理過程中存在等、靠、要思想;一些地方農村基層黨組織發揮領導核心作用不夠，組織發動群眾、動員群眾參與環境治理的方式方法陳舊，干部拍板多、農民聲音少，發揮農民主體地位和主戰作用不夠;村民委員會一屆任期時間較短，一些村干部“一年看、兩年干、三年等著換”，不利于環境治理持續開展。

二是鄉土人才嚴重不足。農村環境綜合治理涉及生態環保、鄉村規劃、社區建設、項目運營等方面，隨著農村進一步空心化，農村文化層次較高的中青年大多進城務工或遷出村莊，外部人才很難扎根鄉土。同時農村本土實用技能人才缺乏，農民自主創業、自我發展能力弱。缺乏有能力、有熱情的能人、賢人來帶頭，更缺乏有利于這些能人發揮作用的條件和機制。

三是農村環境治理非政府組織缺位。目前農村沒有特定的組織或團體真正有意識、有擔當地承擔起治理污染的主體責任（郭桂玲，2015）。存在社會企業入農無門、法律地位和保障相對缺位、社會公信力有待加強、農民專業合作社等組織能力不足等問題。

（二）三生融合發展理念、生態文明建設要求與村民生態觀念缺失、環保參與意識薄弱、治理能力不足問題

黨的十九大報告提出要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求實施鄉村振興戰略，體現了鄉村生產、生活、生態融合發展的理念。然而目前農村普遍存在村民生態觀念缺失、環境治理參與能力嚴重不足等問題。

一是農民的生態環保觀念普遍薄弱。由于受教育水平和生活方式的影響，農民對生態環保的認識理解比較淺顯;農民環境維權意識和環保法律意識缺失，對環境侵權現象缺乏敏感認知，對環境信息的知情權、環保政策實施的監督權等缺乏必要的權利意識;農民只是環境信息的末端知情者，對環保決策過程和治理過程參與很少。

二是在環境綜合治理行動上，農民普遍積極性不高。在環境治理初期，由于村民的傳統習慣、自身利益顧慮等原因，對垃圾治理大多持觀望態度，而且由于環境治理涉及征用村民的土地及相關利益等問題，大多數村民比較排斥和反對，對環境治理工作采取不配合的態度，這對初期環境治理工作帶來很大的困難與挑戰。為了維護自身利益，不少農民認為環境保護是政府和社會組織的職責，與自身無關，村民處于邊緣化，成為旁觀者、被動者甚至是對立者（韓喜平，2014）。

三是在環境治理能力上的不足，使農民淪為旁觀者。由于農村污染具有隨機性、分散性、隱蔽性的特點，而且大部分農戶經濟水平還很低，單個農戶很難成為有效的責任主體（郭桂玲，2015）。

（三）農村環境公共設施嚴重不足與環境設施建設引發的鄰避效應問題

目前不少農村地區存在生活垃圾處理設施建設不足、鄉鎮污水處理設施不到位、配套管網建設缺口較大等問題。農村環境進行治理通常需要建設污水、垃圾等污染物處理設施，這些設施的建設需要占用一定的土地，在空間布局上，考慮到運輸成本、地勢條件等因素，不宜遠離村莊和鎮街。鑒于農村環境污染源點多面廣，環境設施規模小、分布比較分散，很容易接近村民居住地和農田，這些環境設施因具有局部負外部性和公眾損益空間不均衡性而形成鄰避效應。當環境鄰避設施出現在農村居民社區或農業生產經營場所附近時，村民極易滋生鄰避情緒，由于科學知識普及不夠，真假信息辨別能力差，風險感知容易被放大，從而導致非理性行為（楊雪鋒、何興斕、徐周芳，2018），甚至引發鄰避沖突。另外，農民風險承受能力弱，易受到一些媒體輿論對環境設施的污名化傳言以及夸大個人風險預期影響，從而提出種種損害補償要求，影響環境設施的正常運營。而傳統對環境鄰避問題的解決辦法具有強制性、單一性和反復性等特點，治理效能很低，同時也惡化了政府和社區之間的關系，經常會出現“上馬—抗議—暫停—安撫—重啟”死循環，不能從根本上化解鄰避矛盾，也不利于農村環境公共設施的正常建設和運營。

二、“社區營造”對農村

環境綜合治理的意義

社區營造起源于上世紀60年代的英美，是對城市化進程中大規模的城市建設造成鄉土文化和個性喪失等一系列社會問題的反思行動。隨后在日韓廣泛實踐，用于解決城市發展帶來的城鄉差距、農村環境污染等問題。日本著名的“造町運動”，起初是為了振興衰敗的農村，后隨著運動的發展，其內容逐漸拓展到民眾的整個生活層面，并由村町推廣到城市社區，將社區運動推向高潮，最終提出“社區營造”的概念。

社區營造是指社區自組織、自治理、自發展，其宗旨是建立社區共同體。通過社區居民自下而上的自主規劃和參與過程，來改變自上而下、政府全面主導的傳統規劃模式，在實際操作中強調以公眾參與的方式形成政府、非營利組織和社區三者之間的良性互動和合作伙伴關系（丁康樂，2013）。其中，公眾參與是社區營造的核心，包括社區居民的參與、非營利組織的參與。總體來看，社區營造是為解決國家和地區城市化進程中出現的一些社會治理難題，順應社會發展需要而采取的一種治理行動。

社區營造的理念與我國生態宜居鄉村建設的理念不謀而合。社區營造并非是龐大的社區建設工程，而是針對不同社區議題的具體行動。日本的宮崎清教授將這些議題分為“人、文、地、產、景”五大類，五大要素有其各自的內涵和指向（楊雪鋒、何興斕、徐周芳，2018），社區營造能夠將“人、文、地、產、景”五大要素充分整合，既能滿足村民的基本需求，又能實現鄉村社區生產生活生態的融合發展，有利于實現生態宜居的鄉村建設。

社區營造最基本的理念是參與式的社區規劃，強調由下而上的發展模式，由居民自己提出需要，指出社區應有的設施、經濟和社會活動模式以及如何發展本土文化、社會關系、經濟、人文素養等，最終目的是社會環境的保護和培育，促進居民與環境的和諧關系以及社會和民族的可持續發展（羅觀翠，2014）。其與我國當前提倡的“共建共治共享”社會治理格局有著相同的價值取向，在鼓勵社區居民參與社區治理、培育社區文化、增強社區活力、促進社區和諧健康發展中發揮了積極作用。而且農村擁有天然的社區屬性（周穎，2016），具備開展社區營造的基本條件。因而，可嘗試將“社區營造”融入農村環境綜合治理，助力解決我國農村環境綜合治理難題。

三、構建五位一體的“社區營造”

農村環境綜合治理模式

可借鑒宮崎清教授的社區營造理念，構建“社區營造”農村環境綜合治理模式。發揮村民參與環境治理的主體作用，實現農村生態環境共治共享;塑造鄉村生態文化，提升村民生態環境意識;活化社區自然資源，增強環境設施建設與自然生態的協調性和適配性;優化景觀資源、盤活產業資源，消解環境治理項目及環境基礎設施產生的鄰避效應。

（一）“人”：以人為本，發揮村民自治組織的主體作用

社區營造主張以人為本，以居民需求和意愿為導向，突出社區內部居民和社會組織在社區生態維護、環境優化、文化塑造等方面的主體作用。以人民為中心是新時代社會治理的根本出發點和落腳點。在構建共建共治共享社會治理格局過程中，要充分發揮基層村黨組織在環境治理中的領導作用，以及農民專業合作社、村民自治組織等主體作用，消除村民參與缺位問題。村民是農村社區的主人，是農村生態環境的影響者、環境整治的參與者，更是環境品質提升的受益者。在農村環境綜合治理中，要堅持民生優先、滿足村民實際需要、尊重村民的意愿、聽取村民的意見、引導村民參與環境改造。

尊重農民參與環境治理的意愿，堅持農民在環境治理中的建設主體、受益主體和治理主體地位，推行一事一議、以獎代補、以工代賑等方式，鼓勵農民對直接受益的鄉村環境設施建設投工投勞。對財政支持的小型項目，優先安排農村集體經濟組織、農民合作組織作為建設管護主體，不斷增強廣大農民群眾推進鄉村振興的責任感。培育環境治理的能人、賢人，發揮鄉村精英在環境治理沖突中扮演的社會減震器作用。

農村環境治理也不是僅僅局限于修建幾個設施，搞幾個工程項目，而是應當圍繞滿足人民美好生活需要，逐步實現美麗鄉村生態宜居目標：第一步，加強環境基礎設施建設，解決生態環境突出問題;第二步，建立多主體參與機制和環境監督機制，確保生態環境質量得到長期持續保持;第三步，人與自然、經濟與生態、環境與景觀，均能和諧有機統一，不斷提升宜居宜業品質，營造秀美宜人風貌。

社區營造理念強調人的需求滿足，應根據當地的實際情況，結合村民的實際需求，在治理環境的同時兼顧農村文藝活動平臺的搭建，盡可能地為附近居民提供力所能及的生活服務。提高村民的生活質量，為農村注入人文活力，把不受人歡迎的環境鄰避設施轉變為村民喜聞樂見的優質公共物品。

（二） “文”：培育生態文化，建設生態文明

生態文明建設需要堅實的社會基礎和濃郁的社會輿論氛圍。習近平總書記指出：“生態興則文明興，生態衰則文明衰。”良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。必須尊重自然、順應自然、保護自然，推動鄉村自然資本加快增殖，實現百姓富、生態美的統一。農村生態環境問題產生的根源在于農村生態文化的缺失，農村環境綜合治理有賴于村民的生態意識和家園意識，而這種生態意識和家園意識的生成離不開生態文化的培育。在長期的生態環境保護中，我國不少農村演化出豐富的社區生態文化，主要體現在價值信仰、風俗、傳說、禁忌、儀式等方面，內化于人的心靈深處，調控人們的環境行為。要充分挖掘農耕文化、山水文化、民俗文化中蘊藏的生態思想，開展豐富的生態文化宣傳教育活動，強化村民對生態理念的認同感、對環境保護的責任感和對鄉土的歸屬感，引導村民形成綠色、健康、文明的生產方式、生活方式和思維方式，構建和諧的農村生態文化體系，引領農村生態文明新風尚。

發揮農村社區、非政府組織在農村環境治理和環境教育中的獨特優勢。農村社區是個熟人社會，共同的文化價值、社會紐帶、社會聲望體系以及與地緣相關的共同生態環境利益追求，使社區在農村生態建設中擁有獨特的優越性（程默，2006）。通過農村的鄉規民約和公序良俗等社會準則（Social Sanctions）產生對外在性的約束，即良心效應（Conscience Effect）。以各種公益性組織、社會企業、農民專業合作社等為載體，傳播生態環保知識、培育鄉村生態文明。農民專業合作社在農村環境污染中起到非常重要的責任主體作用（郭桂玲，2015）。一方面，該組織可以通過培訓強化農民的環保意識，也可以通過經濟手段來改變現有的種植養殖方式，使其變得更加環保; 另一方面，該組織可以在農戶和政府之間架起橋梁，起到上傳下達的作用，充分發揮政府和農戶的各自職能，促進環境污染問題的解決。

（三）“地”：因勢利導規劃，因地制宜治理

三生融合是生態文明時代城鄉規劃的基本原則。在生產、生活、生態三者中，生態良好是生產發展和生活富裕的物質基礎。基于社區營造理念，在制定農村環境綜合治理規劃時，要摒棄城市規劃的思維束縛，充分尊重村民意見，讓其參與到農村社區的規劃中，發揮村民的主觀能動性。村民生于斯、長于斯，熟悉地情地貌和本地生態習性，農村的鄉土情結本身也有呵護一方水土的樸素感情，通過村民的廣泛參與，既能增強環境治理項目的適宜性和實用性，也能在參與中不斷豐富他們的生態環境知識，提高生態環境保護的自覺性。

立足于農村的具體情況，科學布局，合理規劃，特別是要處理好農田、山水、村舍、道路之間的關系，同時做到尊重歷史，保護具有歷史文化特色的建筑。要根據當地的地形風貌、山水特色等自然條件，因地制宜地開展垃圾處理和污水處理等治理工作，選擇適宜當地特質的處理技術和處理設施，最大限度地降低建設和維護成本。塑造適宜農村發展、適應村民行為模式的空間環境。

（四） “產”：產業轉型升級，實現可持續發展

產業興旺，是鄉村振興、實現農村可持續發展的基礎。社區既是一個小社會，也可以孕育新的經濟空間。要根據農村社區的本土特性，合理定位發展產業，把綠色發展理念融入農業生產、產品加工以及銷售的全過程，以產業轉型升級帶動農村環境治理，綜合改善農村生態環境。秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進農業健康發展和農村環境可持續發展的良性循環，實現農業生產、農民生活、農村生態環境的有機統一，真正實現農業強、農村美、農民富。

（五）“景”：注重景觀塑造，提升空間價值

以社區營造為理念，在規劃建設環境治理設施時從生產、生活和生態整體融合的視角進行規劃設計、施工建設和運營管理，在安全、環保生產前提下，美化環境設施的外觀，優化整體生態環境，系統性化解鄰避情結。鼓勵從有人情味的空間環境開始建設，修復劣質空間，打造優質空間，循序漸進構建更精致和多元的空間，提升空間利用價值。如在對農村生活污水進行治理時，可以通過打造人工濕地系統對污水進行處理，同時濕地自身也能作為農村的綠化景觀，與農村環境相協調，從而實現對農村環境經濟、高效、美觀的治理。

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