中國區域港口一體化的由來、起點、內涵和展望

章 強，殷 明

(1.上海海事大學交通運輸學院，上海 201306； 2.上海國際航運研究中心，上海 200082)

一、引 言

港口是國家重要的基礎設施和綜合交通運輸體系中的重要樞紐，對保障國家進出口貿易運輸發揮著重要支撐作用。自我國進入經濟發展“新常態”以來，港口行業在區域層面的結構性產能過剩問題突出，港口轉型升級發展迫在眉睫[1]。2014年6月，交通運輸部出臺《關于推進港口轉型升級的指導意見》，明確指出要強化港口的區域性作用，促進區域港口協調發展。隨后，又于2015年2月出臺《區域港口發展一體化試點方案》，決定在江蘇南京以下沿江區域港口、廣西北部灣沿海港口開展區域港口發展一體化試點改革工作。2017年8月，交通運輸部有針對性地面向全國18個沿江沿海省市自治區印發《關于學習借鑒浙江經驗推進區域港口一體化改革的通知》，將我國現階段的區域港口一體化改革推向高潮。盡管區域港口一體化實踐在我國已深入展開，業已成為我國促進港口提質增效升級、化解過剩產能、優化資源配置的重要舉措，但在理論層面，圍繞區域港口一體化這一研究主題，尚缺乏系統性的專門研究。現有的相關研究，如Notteboom等[2]、陳慧[3]、謝燮[4]等人的研究，均側重于區域港口一體化的實踐性探討，而忽視了理論層面的系統論述。

就理論淵源而言，區域港口一體化根植于港口演化(port evolution)、港口競合(port co-opetition)和港口治理(port governance)三大理論，具有明顯的交叉綜合性。研究區域港口一體化需從上述三大理論研究中汲取理論養分，同時也需深刻認識到三大理論在解釋區域港口一體化現象中所存在的不足。

在港口演化研究方面，港口體系演化研究專注于不同等級、功能且近鄰布局的若干港口所形成的地域體系隨著時間而不斷改變其形態、功能和地位的過程及結果[5]。在眾多相關研究中，以Notteboom和Rodrigue[6-7]合作先后提出的港口區域化(port regionalization)和港口海向腹地區域化(foreland-based regionalization)概念與區域港口一體化主題聯系最為密切。但不同于側重于同一區域內多個港口間聯系的區域港口一體化概念，Notteboom和Rodrigue所提出的上述兩個概念分別側重的是港口與腹地內陸港或內陸物流場站之間的聯系以及港口與大型中轉樞紐港之間的聯系。此外，他們所提的概念中“區域”一詞更多的是強調經濟地理層面的含義，而非公共管理層面的行政區劃含義。聯系現階段我國的區域港口一體化改革實踐，不難發現，區域港口一體化主要是在同一行政區劃范圍內展開的，更準確地說是在省域范圍內推行實施[8]。

在港口競合研究方面，韓國學者Dong-Wook Song[9-10]于21世紀初將競合概念引入到港口企業間關系的研究中，分析了港口競合的形成機制，并根據所形成的企業間依存度的不同，指出港口間構建競合關系存在多種模式。Mclaughlin等[11]則基于競合觀，將港口間關系界定為直接競爭、共存(coexistence)、協作(collaboration)、伙伴關系(partnership)四種類型，認為競爭與合作屬于根本對立的邏輯，因此，港口間競合關系難以長期維持，其需要最終轉化為更為緊密的合作關系。李玲[12]基于我國的港口實踐，提出港口之間的競合模式有縱向競合模式和橫向競合模式兩大類型。綜觀港口競合的現有研究，盡管地理尺度(geographical scale)未被相關研究明確列為主要分析維度，但它們所采用的實證案例均將“區域化”視為構建港口間競合關系的重要前設，也即主要針對同一區域內的多個港口探討它們之間的競合關系，這也就意味著區域化與港口競合間的實質聯系需要進一步明晰。

在港口治理研究方面，可以明確的是區域港口一體化涉及港口運營主體以及港口行政管理體制等方面的變化，其顯然屬于港口治理的研究范疇。以分析治理主體和治理結構為重點的港口治理模式是港口治理研究的主要內容，現有研究大多將研究重點聚焦在兩大問題上：一是港口是由中央政府還是地方政府管理；二是港口的各項職能由政府提供還是私人企業來提供[13]。但是，必須要指出的是，圍繞上述兩大問題的研究相比港口治理的具體實踐而言，仍是較為籠統粗略的分析，缺乏精細化表達和更為明確的實踐指向性。實際上，Brooks等[14]早就指出港口治理具有鮮明且復雜的混合(mixed)特征，港口治理模式是多樣化的。因此，對于我國區域港口一體化的研究必須結合我國港口管理的實際，在上述兩大問題的研究基礎之上進一步深化，這樣才能凸顯理論研究的現實價值。

綜上所述，不難看到，盡管難以直接單獨運用港口演化、港口競合、港口治理三大理論去全面地認識理解區域港口一體化現象，但不可否認的是，上述三大理論均為區域港口一體化提供了豐富的理論積淀。因此，從理論層面系統性地研究區域港口一體化，需要充分借鑒三大理論現有的有益成果。為全面準確地理解和把握我國現階段的區域港口一體化改革，本文將從由來、現實和邏輯起點、具體內涵及發展展望四個方面來予以論述，并對區域港口一體化改革實踐提出政策建議。

二、中國區域港口一體化的由來

何謂“由來”？據《新華字典》釋義，“由來”一詞有“自始以來”和“原因”兩種含義。顯然，本文探討區域港口一體化的由來，重在討論其產生的原因。就原因而言，作為經濟管理體制改革的一部分，促使區域港口一體化產生的因素必然是多元的，涉及經濟、政治、社會等諸多方面。盡管如此，遵循馬克思主義哲學中有關矛盾的兩點論和重點論思想，依然能夠幫助我們把握區域港口一體化現象產生的主要原因。首先，可以明確的是，推動區域港口一體化的內在動力一定是來自經濟層面的，因為區域港口一體化改革的重點就是對區域內多個港口運營管理主體之間的經濟關系進行調整。其次，可以明確的是，港口間進行經濟關系調整的前提條件就是港口間已建立起較為密切的經濟聯系，這種經濟聯系的表現形式是多樣的，可以是緊密的合作關系，也可以是激烈的競爭關系，抑或是松散的同盟關系等。最后，可以明確的是，區域港口間經濟聯系的建立一定是依托于區域經濟的形成與發展。所謂“區域經濟”是指一定地域空間內各種經濟活動所組成的有機整體[15]。區域經濟是市場經濟發展的結果，經濟主體對于利益最大化的追求推動著區域經濟朝著一體化方向發展[16]。基于上述討論，不難得到，區域經濟一體化是區域港口一體化的主要原因，同時也是根本原因。

區域經濟一體化實質是市場一體化的過程，其中包括區域內產品市場、生產要素市場以及經濟政策的統一[17]。但是，值得注意的是，我國區域經濟一體化仍面臨著地方保護主義和市場分割的發展障礙，行政區經濟在一定程度上阻礙著區域經濟的發展[15]。聯系我國的港口業發展實踐，1984年和2001年遞進式的兩次港口管理體制改革將港口行政管理體制由中央集中管理轉變為全部下放地方管理。盡管港口行政管理權的兩次下放調動了地方政府建設港口的積極性，促進了港口加速發展，但是完全下放地方引發了區域內港口間的割據式互斥發展，港口基礎設施重復建設問題嚴重[18]。現階段我國區域港口一體化改革在一定程度上正是對此前數次港口管理體制改革所帶來的不良后果的回應。當前，我國正在深入推進供給側改革以及“一帶一路”和長江經濟帶建設，其中的一大要義就是繼續推動我國區域經濟的一體化發展。區域經濟一體化需要交通基礎設施的互聯互通，區域港口一體化正契合了這一需求。作為產業經濟一體化在港口行業的具體體現，區域港口一體化有利于實現港口經營的規模化和競爭的規范化，這也將促進區域經濟的一體化發展。

三、中國區域港口一體化的現實與邏輯起點

盡管區域經濟一體化從根本上促使著區域港口朝著一體化的方向發展，但是就現實起點而言，區域港口一體化在我國的興起有著深刻的時代背景，作為一項改革手段，其需要解決我國港口行業當前發展所面臨的現實問題。2008年國際金融危機所帶來的長期海運需求增速變緩，使得我國港口行業出現了周期性過剩[1]。以2011年至2015年為例，《中華人民共和國交通運輸部交通運輸行業發展統計公報》數據顯示，五年間我國沿海港口年吞吐量增幅呈逐年收窄態勢，年均增幅僅為7.68%，而五年間沿海港口新增吞吐能力年均增幅則高達12.11%，如表1所示。港口產能的結構性過剩、港口技術效率的普遍性不足和區域內港口間的激烈競爭成為我國現階段港口業發展亟待解決的三大難題[8]。

表1 2011—2015年中國沿海港口年吞吐量增幅與年新增吞吐能力增幅比較%

我國現階段的區域港口一體化改革以港口資源實質性整合為要義，通過港口行政管理體制的調整和港口企業的兼并重組來逐步實現區域內港口規劃建設、資源開發和運營管理的一體化，進而實現區域內港口布局和功能分工的合理化、港口資源利用的集約化、港口企業運營的高效化和港口競爭的有序化。以浙江省區域港口一體化改革為例，浙江省明確形成了以寧波舟山港為主體，以浙東南和浙北環杭州灣港口為兩翼，聯動發展義烏國際無水港和七個內河港口的“一體兩翼多聯”式港口整體發展格局。截至2017年年中，浙江海港集團總資產突破1000億元，凈資產近700億元，負債率下降到36.2%[19]。通過上述論述不難發現，區域港口一體化正是對我國港口業發展現狀中諸多現實問題的積極回應。

與現實起點相對應的是邏輯起點，何謂“邏輯起點”？邏輯起點是指研究對象中蘊含的最基礎、最一般的本質規定，是構成研究對象最直接和最基本的研究單位[20]。具有邏輯起點意義的內容應該能夠體現出“元意”特征，同時具備感性具體的鮮明特點，包含著辯證矛盾，并具備概念延展的空間和闡釋能力[21]。基于上述有關邏輯起點的論述，再聯系我國區域港口一體化的改革實踐，可以推斷“優化配置港口資源”構成了區域港口一體化的邏輯起點，是區域港口一體化改革的本質內容。

進一步來看，首先，“優化配置港口資源”與區域港口一體化的現實起點間有著密切的內在聯系，充分體現出區域港口一體化的改革“元意”。區域港口一體化的現實起點是我國當前港口業發展中所面臨的諸多現實問題，這些現實問題歸根結底就體現為港口資源的錯配和粗放利用，而優化配置港口資源就是對于現實問題的回應，是區域港口一體化的出發點也是最終目標之一。其次，“優化配置港口資源”緊緊圍繞著港口資源這一客觀實在，其不僅包括岸線、航道、錨地等港口自然資源，還包括港口機械設備、人力、信息等社會經濟資源。再次，“優化配置港口資源”蘊含了矛盾對立統一的辯證關系。就資源配置方式而言，市場和計劃是最為重要的兩大手段。盡管市場在資源配置中起決定性作用，但政府在宏觀調控、公共服務和市場監管等方面依然扮演著不可替代的關鍵角色。因此，區域港口一體化進程中既要充分發揮市場作用，又要更好地發揮政府作用，使得兩者有機統一，相互補充，相互促進。最后，需要指出的是，“優化配置港口資源”在很大程度上還具備概念延展的空間和闡釋能力，這一點集中體現在“優化配置港口資源”無論是作為手段還是目的，其貫穿于港口管理體制改革的始終，貫穿于港口業發展的各個階段。

四、中國區域港口一體化的具體內涵

正如前文所述，我國區域港口一體化以省域范圍為空間載體，以港口資源實質性整合為核心要義，涉及港口行政管理體制的調整和港口企業的兼并重組。就具體內涵而言，可以總結為如下五個方面：一是港口治理空間的擴大化；二是港口治理主體的多元化；三是港口治理行為的協同化；四是港口治理目標的統一化；五是港口治理績效的共享化。現就上述五方面展開論述。

就港口治理空間而言，在我國，自2004年《中華人民共和國港口法》實施以來，基本形成了“一城一港”、“一港一政”的港口管理格局，港口所在地的市(含直轄市)、縣人民政府和地方港口集團成為港口管理運營的重要主體，港口治理空間一般僅限于地方行政區劃內的港口范圍。而區域港口一體化改革意在突破原有港口治理空間，將在省域范圍內彼此分散獨立的港口連接成為一個整體，形成“一省一港”的新格局，省域范圍演進成為新的港口治理空間。聯系我國港口實踐，浙江海港集團、江蘇港口集團、北部灣港集團、河北港口集團、山東渤海灣港口集團、遼寧東北亞港航發展有限公司等省級港口企業的成立與運營，實際上就是通過對原有地方港口企業的兼并重組實現了港口治理空間上的擴展。

在港口治理主體多元化方面，區域港口一體化改革在省級層面催生了一批新的港口行政管理機構和港口運營企業，在組織數量和管理層級上較之前更為豐富。但值得關注的是，無論是新組建的港口行政管理機構還是新成立的港口運營企業，依然屬于政府組織和企業組織的范疇，而根據經典的治理理論，港口治理中的治理主體絕非僅含港口行政管理部門(中央及地方)和港口經營企業(國有與私營)兩類，還應包含半官方性質的港口管理機構及非營利性質的港口社會組織，上述機構或組織共同構成了港口治理的多元主體[22]。港口治理中的多元主體根據其自身的地位、資源、能力和能夠施以影響的范圍等因素，可在不同層面發揮各自的作用[22]。在我國區域港口一體化改革中，除政府和企業外的第三方社會組織所能發揮的作用也愈加得到重視。2014年交通運輸部出臺的《關于推進港口轉型升級的指導意見》，其中就明確指出要“充分發揮行業中介組織的作用”。

就港口治理行為協同化而言，治理行為的協同主要體現在兩個方面：一是同一類型的港口治理主體內部不同層級的治理主體之間的行為協同或同一層級但下轄不同港口的治理主體之間的行為協同；二是不同類型的港口治理主體在同一層級或不同層級上彼此間的治理行為協同。所謂“協同”是指兩個或兩個以上的不同主體，協調一致地完成某一共同目標的過程。聯系我國區域港口一體化的改革實踐，基于優化配置區域內港口資源的邏輯出發點，港口治理行為的協同在實際治理過程中不斷得到重視和強調。就具體的協同內容來看，主要包括：省級港口集團與市級港口集團縱向層級間以及市級港口集團橫向層級上的港口運營業務協同；區域內不同港口在發展定位和功能分工上的協同；區域內下轄不同港口的港口主管機關在港口市場監管和行政執法上的協同等。

在港口治理目標統一化方面，區域港口一體化追求的是區域港口資源的優化配置和區域港口整體利益的最大化，而在原有港口管理體制下，港口更多追求的是自身資源的最大限度利用和自身經濟利益的最大化。區域港口一體化下港口治理目標的統一化實質是源于區域港口一體化的現實和邏輯起點的內在統一。港口產能的結構性過剩、港口技術效率的普遍性不足和區域內港口間的激烈競爭這些現實問題的產生在很大程度上就是由于不同港口在發展目標上的內在抵觸乃至是沖突，而解決上述問題的關鍵在于各港口能夠以區域整體利益為導向，協調港口治理行為并最終實現港口資源的優化配置。在國家層面，“促進港口提質增效升級、化解過剩產能、優化資源配置”就被明確列為我國區域港口一體化的重要目標[19]。

在港口治理績效共享化方面，必須要指出的是，港口治理績效共享化一方面是治理空間擴大化、治理主體多元化、治理行為協同化、治理目標統一化的必然結果，另一方面也是治理空間擴大化、治理主體多元化、治理行為協同化、治理目標統一化得以維持和強化的必要支撐。區域港口一體化改革中港口治理績效共享化意味著一體化所帶來的區域港口整體利益的提升效益能夠被區域內各個港口所共同享有，而且港口間的關系也從分散競爭、各自為政轉變為協同發展。港口治理績效共享化還體現在對港口以及港口所在地地方原有利益的充分兼顧和維護增進。以浙江省區域港口一體化改革為例，“保持各地港口企業注冊地、股權和稅收關系不變，保持重點項目推進力度不減，保持港口對各地經濟發展支撐力度不僅不減反而得到加大”就被突出強調[19]。

通過以上論述可以看到，區域港口一體化具體內涵的五個方面相互聯系并共同構成一個有機整體。此外，區域港口一體化的具體內涵與其由來和起點也保持著緊密的內在聯系(見圖1)。

圖1 區域港口一體化由來、起點、內涵間的相關關系

五、中國區域港口一體化的發展展望

自2014年交通運輸部出臺《關于推進港口轉型升級的指導意見》以來，我國探索推進區域港口一體化改革已不斷深入并取得了一系列成效，越來越多的沿海及沿江省份出臺了本省域內港口一體化的改革方案。綜觀我國現階段的區域港口一體化改革實踐，值得指出的是，盡管不同省份根據本省省情在推行區域港口一體化時所采取的具體形式有所不同，但實質內涵卻保持一致，一般均以省域范圍為空間載體，以港口資源實質性整合為核心要義，以港口管理權限向省級層面集中為外在表現。就我國區域港口一體化的未來發展走向而言，如下四點值得持續關注，其中前兩點屬于正向積極的發展范疇，而后兩點則關系到潛在的負面發展方向。

第一，區域港口一體化改革通過對區域港口的整體性規劃以及運營資源的有機整合，可以實現區域內港口間功能定位的合理化，進而可以在很大程度上避免港口間產生同質化競爭，促進港口間服務的差異化和競爭的有序化。

第二，本輪我國區域港口一體化改革的一大特點就是在多個市級港口集團整合基礎之上的省級港口集團紛紛成立，這些省級港口集團具有鮮明的大型化特征，運營的港口資產規模巨大，且在區域港口一體化進程中港口效率因集約化經營得以提升，這反過來進一步增強了港口企業實力。也正是由于企業運營規模和綜合實力的提升，在諸如“一帶一路”等國家戰略的引導以及港口自身打造全球服務網絡的內在驅動下，實施國際化戰略成為省級港口集團在未來發展規劃中的重要選擇。例如，浙江海港集團就提出“以股權投資和項目開發為手段，以東南亞、南亞、大洋洲地區為先導，積極實施‘走出去’戰略，實現向境外延伸目標”[23]。

第三，有觀點認為區域港口一體化具有明顯的經營者集中的特征，而且在省級港口集團引導下，若不同港口之間在收費標準方面進行價格協同，那么就實質性地達成了壟斷協議，而上述這些行為均違反了《中華人民共和國反壟斷法》中的相關規定[24]。盡管上述觀點對區域港口一體化改革的理解較為片面，未能充分認識到區域港口一體化所具有的產業政策特征，但是在區域港口一體化進程中的確需要警惕港口經營的壟斷化可能。由于區位因素的存在，港口具有天然的壟斷特征，如果監管不到位，區域港口一體化改革可能會進一步強化港口的天然壟斷特征。此外，在港口競爭方面，雖然區域港口一體化改革會有效地緩解和避免區域內港口間的無序競爭，但隨著各省級港口集團的成立和運營，原有的市域間港口競爭是否隨之轉化成為省域間港口競爭值得進一步觀察[8]。

第四，盡管區域港口一體化通過港口資產的整合和港口管理權限的上收在很大程度上實現了區域內港口間的協同發展，但不可忽視的是，《中華人民共和國港口法》所規定的“一城一港”、“一港一政”的基本港口管理體制仍沒有得到根本性的改變，市級港口主管機關和市級港口集團在整個港口管理體系中仍發揮著一線“管理者”和“運營人”的功能。在追求地方利益最大化的驅動和層級間信息不對稱的影響下，市級港口主管機關和市級港口集團間可能會形成“合謀”以最大化合謀聯盟的效用[13]。若是如此，無疑將會造成港口協同發展的表面化和形式化，并最終導致港口間合作關系的瓦解。

六、結論與建議

為系統性地研究我國區域港口一體化改革，本文基于對港口演化、港口競合和港口治理的研究綜述，分別從區域港口一體化的由來、現實和邏輯起點、具體內涵及發展展望四個方面予以分析論述。指出區域經濟一體化是區域港口一體化的根本由來；港口行業發展所面臨的實際問題是區域港口一體化的現實起點，而“優化配置港口資源”則構成其邏輯起點；港口治理空間的擴大化、治理主體的多元化、治理行為的協同化、治理目標的統一化、治理績效的共享化共同構成了區域港口一體化的具體內涵；就發展展望而言，區域港口一體化一方面可以促進港口間服務的差異化和競爭的有序化，并推動港口企業的國際化發展，另一方面則可能會形成港口壟斷局面以及因地方港口主管機關與港口企業間達成“合謀”而造成區域港口協同的表面化和形式化。

鑒于上述研究結論，本文建議從如下四方面入手來進一步推動我國現階段的區域港口一體化改革。首先，需要將區域港口一體化置于區域經濟一體化的背景中來加以認識，注重港城關系的良性互動，在強調區域整體性的港口規劃、建設和運營的同時，還需強調區域港口市場的深度融合以及港口服務標準和港口行政執法標準的統一。其次，建立區域港口一體化改革的政策動態評價和調整機制。盡管區域港口一體化的邏輯起點“優化配置港口資源”是貫穿改革始終的，但就現實起點而言，港口行業發展所面臨的現實問題具有明顯的時代性和階段性，因此，通過政策動態評價和調整機制的構建可以強化區域港口一體化改革的問題導向性。再次，基于區域港口一體化的內涵探討，探索形成區域港口一體化改革中港口治理的“元治理”[25]規范，也即超越具體的治理形式，總結出區域港口一體化下港口治理的基本思想、一般規范、網絡結構、元治理者等內容，為后續港口改革以及我國港口治理體系和治理能力的現代化提供理論積淀。最后，要加強頂層設計和制度建設，注重協調船、港、貨三方的各自利益，避免區域港口一體化造成港口壟斷局面，引起船貨兩方的利益受損。此外，還需加強防止合謀的港口多層級治理的機制設計，避免區域港口協同的表面化和形式化。