加強開發區立法 保障“實驗田”成“高產田”

范衛國 王婷婷

改革開放40年來，我國經濟開發區建設成績斐然，然而，在立法建設方面仍然存在國家專門立法缺失、缺乏頂層設計，地方立法標準不一、立法內容不盡協調，開發區的法律地位以及先行立法權尚未得以明確等問題，嚴重制約了經濟開發區的健康有序發展。

開發區立法建設的缺憾

縱觀經濟開發區政策和法律規范的變遷過程，可以發現，經濟開發區的立法建設取得了一定的成績，在保障經濟開發區的合理建設、維護開發區企業的合法權益、推動高新技術企業的快速發展等方面起到了促進作用。同時應當看到，我國的開發區立法尚存有諸多不足，主要體現為：

“政策導向型”模式下開發區專門性立法缺失，頂層設計不足。盡管開發區在我國改革開放和經濟社會發展中占據舉足輕重的地位，但對于開發區如何建設與發展并沒有專門性的國家立法，現有規章制度有著明顯的政策導向型特征。國家級開發區管理條例，自2007年起開始征求意見，迄今為止已經歷10余年的時間，依然未落到實處。這使得在國家層面，大部分的開發區規則均是以“政策化”的方式進行表達，且缺乏統一性。長期以來，在缺乏強有力的法律主導下，我國開發區運行主要依靠密集化的政策傳達予以實施。層出不窮的政策給地方性的開發區法規建設帶來了“政策傳染效應”，使得由此產生的地方性法規呈現出設立依據政策化、設立標準政策化、權力配置政策化、責任追究政策化的特點，不利于開發區的法治化發展。

“地方主導型”模式下法律內容碎片化，缺乏協調。隨著國家對開發區立法活動的日趨重視，各省市也在國家政策的指導下陸續出臺有關開發區建設與發展的法規制度。然而，實踐中由于各地經濟發展水平及經濟開發區的職能定位存在諸多差異，除河南、山東、江蘇、貴州等部分省份統一進行了開發區立法外，大部分省份仍保留了“一區一法”的分散立法模式。開發區立法過于分散帶來的問題是顯而易見的：立法的同質化現象嚴重，無法體現地區特色;立法創新不足易帶來地方經濟發展的惡性競爭;在立法同質化的背景下，一些省市為了立法而立法，在一定程度上浪費了立法資源。

“地方托管型”模式下開發區管委會法律地位不明。目前，大部分地區實行“地方托管”的模式。從我國目前行政機構的設置序列來看，并沒有將開發區管委會涵蓋在內。而且，開發區管委會也不在地方組織法規定的派出機關類型中。由于沒有形成系統的開發區法律體系，開發區管委會的性質及法律地位并不明確，而相應的開發區管委會職責權限、機構設置、人員編制等問題都缺乏統一規范，不同法律制度之間的內容出現矛盾的現象也是屢見不鮮。就此而言，開發區管委會的規范化建設發展，亟需從法律上明確其定位和性質。

“自我賦權型”模式難以保障先行立法權力實現。作為國家或地方經濟發展的“實驗田”和先行區，開發區在現代社會中扮演著越來越重要的角色。然而，立法法賦予了設區的市在中央立法之前的先行立法權，卻未明確經濟開發區是否具有先行立法權。在實踐中，開發區的經濟發展政策又時常需要在金融、稅收政策上進行突破，但是，由于這些領域的“先行先試權”主要基于行政機關的自我授權，而非基于法律的明確授權，這使得開發區的運行難以有效突破現有法律的拘束。這就使得原本應該屬于開發區的先行先試權，在行使之時沒有任何依據或標準。

“政策推動型”模式易造成開發區建設隱性違法。由于我國缺乏統一的開發區立法，一些地方政府在制定開發區條例之時并未完全遵照法治邏輯進行立法。實踐中，經濟開發區的發展建設主要依托國家政策來執行，這使得我國開發區建設過程中違反上位法以及法律規范之間相互矛盾的情形時有發生。這些矛盾主要表現在兩個方面：一，區域間稅收惡性競爭時有發生;二，土地用途不明也使開發區建設出現“混沌”現象。從開發區的長遠發展來看，仍需一部國家層面的法律法規來進行規范和管理，方能保障開發區的良性發展。

開發區立法建設路徑

當前，我國的開發區建設面臨著缺乏統一的立法保障，行政主體地位模糊、職權不清，開發區改革先行先試權缺乏有力的措施保障等問題。就此而言，我國應進一步研究在全國范圍內制定統一的開發區法規的可行性，并實現地方性立法的規范化和延續性，以此提升經濟開發區的依法行政水平，確保各項改革在法治的軌道上有序進行，讓開發區這塊“實驗田”真正成為“高產田”。

首先，推動統一的開發區法律體系建設。理論上，中國開發區立法應該包括三個層次：第一個層次是全國人大和國務院所制定的法律法規;第二個層次是省級地方人大和政府制定的地方性法規;第三個層次是開發區出臺的區內規范性文件。但從目前我國的開發區立法來看，卻呈現出明顯的下位法律規范“大于”上位法律規范的“金字塔型”結構。為改善這種立法格局，我國應當審慎評估在全國范圍內制定統一的開發區法規的可行性。從開發區建設的法治化趨勢以及各地開發區立法的趨勢來看，應盡快協調中央政策、法律和行政法規之間的關系，為我國開發區建設制定統一的法規，以更好地規范開發區的發展方向。由于開發區的具體類型多樣，定位并不完全一致，因此在統一的開發區立法中可對比較復雜的問題作出原則性規定，為地方和開發區制定可操作性的法規、規章提供依據。

其次，明確開發區先行立法的法律權限。就開發區的本質特征而言，其除了明顯的區域性特征之外，最重要的特點在于它的探索性。開發區作為經濟發展的先行區，需要突破傳統體制的束縛，大膽探索和創新，實行特殊的優惠政策和管理體制;經濟發展中的一些新問題，尤其是涉外領域的問題，開發區會最先遇到。因此，開發區的建設首先要解決的問題就在于先行先試權要有法可依。目前，對于先行先試的國家戰略性地區而言，能否擁有立法權至關重要。但是由于法律對經濟開發區的法律地位規定不明確，它們在法律上是否具有某些事項上的優先立法權同樣沒有得到明確。為此，要保證經濟開發區的功能地位和實施戰略能夠得到有效落實，宜從以下兩個方面進行區別對待：一方面，對于某些具有戰略意義的國家級經濟開發區，可嘗試將其法律地位提升為“設區的市”，使它們擁有立法權。另一方面，對于其他功能不一、較小的經濟開發區，則可以由省級人大制定本區域范圍內統一的開發區地方性法規。但在省級層面，為了體現不同開發區功能的不同，統一的開發區立法可通過分編或分章的方式進行，使得各開發區的功能得到有效發揮。

第三，明確開發區管委會的法律地位及其職能。改革開放以來，我國各地開發區行政管理體制在創建不同模式的同時也積累了不少可復制可推廣的寶貴經驗，但其缺陷也愈來愈明顯。一個極為突出的問題就在于，當前我國開發區管委會的法律地位并不明確，一些地方對其按“派出機構”的定位缺乏明確的法律依據，致使管委會因為不具備獨立的法律主體地位喪失管理的合法性，也容易使得開發區這一本身就應與傳統行政區劃相區分的區域在法律地位上與傳統行政主體資格相趨同。實踐中，開發區的建設管理一旦涉及到由上級政府統籌并垂直管理的稅務、工商部門，需要向上級請示審批，這些行政審批事項，增加了開發區的行政成本，降低了開發區的發展效率。有鑒于此，我國在進一步完善開發區立法的同時，也應進一步創新開發區的管理體制，以法律的形式明確開發區究竟屬于行政區劃或政府序列的機構抑或屬于單純的經濟組織的問題，確立開發區的行政執法主體地位。

第四，建立開發區的試錯容錯機制。只要是改革創新和先行先試，就可能存在失誤甚至失敗的風險。在此方面，為防止一些開發區建設制度與地方政府相關制度過于雷同、缺乏創新以及消極不作為等負面影響，我國可在一定程度上建立容錯機制，賦予開發區建設中行政管理人員必要的“試錯容錯權”。只要開發區的改革創新任務在內容上不違反現行基本法規，且系通過公開公平公正的程序作出決策，即便改革創新的舉措失敗，也可以基于行政過失進行免責或減責，以更好地鼓勵開發區創新。在此方面，我國已有不少地方正在著手推進該項工作的落實。當然，這絕不意味著開發區的政策實施和行政管理可以“法外實施”，開發區的創新制度至少不應該是法律明令限制或禁止的。

第五，強化地方性開發區立法協調性。目前，我國開發區立法“以地方為主導”的模式也在一定程度上帶來了立法的分區化、碎片化和短期性的問題，難以實現地方開發區立法與國家戰略的協調統一。有鑒于此，應進一步加強地方立法之間的協調。一是在立法模式上，應考慮在省一級政府范圍內統一進行開發區立法。二是在立法內容上，地方立法的統一化并不意味著在具體法規內容上對不同開發區制度設計的趨同化，針對經濟技術開發區的定位不同，地方立法也應在綜合考慮上位法律規范和中央政策的基礎上，體現不同區域發展的特點，創新立法內容，使得地方經濟能夠真正從開發區建設中受益。此外，為了防止開發區立法內容之間出現矛盾和不協調，我國還可以通過相應的立法技術來防控其中的法律風險。具體而言，可充分運用“事前壓力測試——事中公眾參與——事后科學評估”等方式，確保先行先試權的準確實施。

（作者單位：西南大學 西南政法大學）（編輯 郭剛 yuan377@sohu.com）