從“辦法”到“規定”

陳敏 吳婷婷

重慶市第五屆人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過《重慶市野生動物保護規定》，并于2019年12月1日起施行。

按重慶市人大常委會今年的立法計劃，原本是修訂《重慶市實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》，但最終出臺的卻是《重慶市野生動物保護規定》。從“辦法”到“規定”，立法體裁的變化背后究竟有怎樣的故事？

一審文本，一半重復上位法

1998年3月28日，重慶市第一屆人民代表大會常務委員會第八次會議審議通過了《重慶市實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（以下簡稱《辦法》），2004年6月、2005年5月、2010年7月、2012年5月、2012年11月和2014年9月又進行了6次修正。《辦法》的實施對重慶市野生動物保護工作發揮了重要作用。

隨著時代的發展和野生動物保護客觀條件的變化，2016年7月，全國人民代表大會常務委員會修改了《中華人民共和國野生動物保護法》。

面對新情況，《辦法》的部分內容已不合時宜，不能適應重慶市野生動物保護的需要，修訂工作刻不容緩。因此，《辦法》的修訂被列為重慶市2019年度立法計劃審議項目。

今年2月，重慶市林業局在廣泛調研和論證的基礎上完成了《辦法（修訂草案）》起草工作，并報市政府審查。市司法局又按照立法程序進行了調研論證，廣泛吸納了各方面的意見建議。

5月5日，重慶市第五屆人民政府第48次常務會議審議通過了《辦法（修訂草案）》。

《辦法（修訂草案）》與《中華人民共和國野生動物保護法》保持體例一致，共5章50條，分為總則、野生動物及其棲息地保護、野生動物管理、法律責任和附則?！掇k法（修訂草案）》在《辦法》的基礎上修改了35條、刪除了21條、新增了14條。

《辦法（修訂草案）》學習借鑒了其他省市的立法經驗，完善了重慶市野生動物保護的相關制度;取消了有關許可的年審年檢，體現了“放管服”要求;對生態文明地方性法規清理中發現的“降低標準，管控不嚴，與法律、行政法規不一致的”的8個條文逐一進行了修改。

“政府相關部門雖然對這部法規作了一些修改，但仍存在一個突出問題。”重慶市人大城環委相關負責人稱，人大在拿到《辦法（修訂草案）》后，又征求了專家的意見，有專家提出《辦法（修訂草案）》存在照搬照抄上位法條款，地方特色不明顯的問題?！捌渲校?8條完全重復上位法、9條基本重復上位法，占比達54%?！痹撠撠熑苏f。

面對質疑，參與起草《辦法（修訂草案）》的政府部門人員也有困惑：“實際上，政府在起草階段也發現了這一問題，但由于上位法規定得比較詳細，地方立法能夠細化的內容不多，如果全部刪除重復部分，又擔心影響法規文本結構的完整性和邏輯的嚴謹性。”

2015年修正的立法法對立法質量和地方立法工作提出了新要求，“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”。全國人大法律委員會在立法法釋義中也明確“在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就制定幾條，重在管用，重在實施”“地方立法應當根據本行政區域的具體情況和實際需要，哪些方面需要規定就規定哪些方面，不要構筑體系，對法律、行政法規的規定不要作不必要的重復”。

“法律法規的‘靈魂在于有效管用。《辦法（修訂草案）》未能體現立法法對地方性法規的要求。”市人大城環委認為。

基于這一考量，市人大城環委隨即向市人大常委會黨組匯報了這一情況。黨組要求：不能墨守成規，要在野生動物保護地方立法上進行探索創新。

人大建議，調整立法體裁

6月中旬，重慶市人大城環委會同市司法局、市林業局，在聽取各方面意見的基礎上，就野生動物保護立法進行研究。

按照《重慶市地方立法技術規范》，地方性法規類型分為條例、辦法、規定、規則和法規性決定。

條例適用于對某一方面事項作比較全面、系統的規定的地方性法規;辦法適用于對某一方面事項作比較具體、詳細的規定的地方性法規;規定適用于對某一方面的事項作專項規定，或者對某一方面事項作針對性較強的規范的地方性法規;規則適用于規范以程序性活動為主要內容的地方性法規;法規性決定適用于對某一重要事項或者重大行動進行部署，需要設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業性收費，以及其他需要設定公民、法人和其他組織的普遍義務的地方性法規。

“事實上，省級野生動物保護立法的類型主要有‘辦法和‘條例兩種?！笔腥舜蟪黔h委相關負責人介紹，從全國來看，17個省級人大以“辦法”的形式訂立野生動物保護地方性法規，包括北京、上海、重慶、江西、內蒙、甘肅、安徽、山東、湖北、遼寧、山西、陜西、四川、河南、西藏、海南、寧夏;7個省級人大以“條例”的形式訂立野生動物保護地方性法規，包括天津、河北、江蘇、云南、廣東、浙江、黑龍江。另外，廣西壯族自治區出臺的是陸生野生動物保護管理規定、水生野生動物保護管理規定。

鑒于上位法規定比較詳細，根據立法法和《重慶市立法技術規范》，結合全市野生動物保護實際，按照“有什么問題就解決什么問題”的原則，市人大城環委建議重慶市野生動物保護地方立法體裁由“辦法”調整為“規定”。

7月初，市人大常委會領導主持召開了由市人大法制委、常委會法制工委，市人大城環委，市司法局，市林業局參加的協調會。協調會上，大家形成一致意見：由市人大城環委重新起草《重慶市野生動物保護規定（草案）》（以下簡稱《規定（草案）》，待市人大常委會會議審議《辦法（修訂草案）》時，在審議意見報告里說明相關情況并附上《規定（草案）》，提請一并審議。

二審過關，突出“有效管用”

7月底，《辦法（修訂草案）》提請重慶市五屆人大常委會第十一次會議一審。與之前審議法規不同的是，《辦法（修訂草案）》和附在審議意見報告后的《規定（草案）》一同擺在市人大常委會組成人員案頭。一部法規出現“辦法”和“規定”兩個版本且同時上會，這在重慶市人大歷史上還是首次。

一審中，多數常委會組成人員對修改立法體裁表示贊同。他們表示，地方立法的生命力體現在地方特色上，應當緊密結合本市經濟社會發展實際，提高立法針對性、可操作性，防止照抄照搬。對此，市人大法制委研究后采納了市人大城環委的審議意見以及組成人員們的建議，放棄了《辦法（修訂草案）》以《規定（草案）》為“藍本”繼續推進相關立法工作。

之后，市人大法制委、常委會法制工委又及時將《規定（草案）》推送給全體市人大代表和立法咨詢專家征求意見，并公開征求了社會各界建議，組織有關部門和單位對重點問題進行了研究論證。在此基礎上，會同市人大城環委、市司法局和市林業局，形成了二次審議稿。

本著針對問題立法、立法解決問題、不照抄照搬上位法的原則，二審稿嚴格落實“哪些方面需要規定就規定哪些方面”的原則，剔除了與上位法完全重復和部分重復的內容，注重突出了地方特色。

9月底，《規定（草案）》提請市五屆人大常委會第十二次會議二審。

二審時，有常委會組成人員提出，應規范政府對野生動物重要棲息地的保護管理責任，終止人工繁育野生動物活動應當提前兩個月向批準機關辦理終止手續;由于《中華人民共和國野生動物保護法》已作了較為細致的規定，可以刪除部分法律責任等建議。市人大法制委對這些建議予以采納。

據悉，最終表決通過的《重慶市野生動物保護規定》只有20條。針對多頭管理、職責交叉的問題，明確了部門職責，如：市、區縣（自治縣）林業主管部門依據各自職責，負責本行政區域內陸生野生動物保護工作;市、區縣（自治縣）漁業主管部門依據各自職責，負責本行政區域內水生野生動物保護工作;發展改革、財政、規劃自然資源、市場監管、生態環境、海關、交通、城市管理、住房城鄉建設、水利、文化旅游、衛生健康、海事等部門依據各自職責，做好野生動物保護相關工作。此外，落實野生動物名錄管理的要求，規定市政府每五年根據評估情況調整確定并公布名錄;對于野生動物的重要棲息地，明確了管理責任，細化了保護措施;對妨礙野生動物保護的違法行為設定了法律責任;為維護法制統一，規定了兜底條款，明確本規定的適用問題。

“從‘辦法變為‘規定，《重慶市野生動物保護規定》堅持問題導向，著力解決我市野生動物保護領域突出問題，體現了人大在立法工作上的指導性?！笔腥舜蟪Ｎ瘯嚓P負責人表示。（編輯 方娟 419973134@qq.com）