完善制度，讓“票決制”走得更好

宋婷婷

從2015年開(kāi)始“摸著石頭過(guò)河”到現(xiàn)在，我市即將走過(guò)實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的第5個(gè)年頭，已經(jīng)在項(xiàng)目征集、審議票決和監(jiān)督評(píng)價(jià)上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并建立完善了相關(guān)制度。未來(lái)，我市將在“票決制”上深入探索并出臺(tái)相關(guān)文件，讓“票決制”的實(shí)施更加規(guī)范，更加符合民意、凸顯實(shí)效。

夯實(shí)“票決”項(xiàng)目的民意基礎(chǔ)

“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制的程序，基本可確定為項(xiàng)目征集和評(píng)估、代表審議票決、政府分工落實(shí)、人大監(jiān)督問(wèn)效。其中，項(xiàng)目征集和評(píng)估是基礎(chǔ)。”向先全說(shuō)。

以往，試點(diǎn)實(shí)施“票決制”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，其民生實(shí)事項(xiàng)目多為當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。近年來(lái)，項(xiàng)目的范圍正在逐漸擴(kuò)展。比如梁平區(qū)云龍鎮(zhèn)人大，已將開(kāi)展敬老孝親活動(dòng)納入民生實(shí)事項(xiàng)目范圍。

“人大代表在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村空巢老人比較多，贍養(yǎng)問(wèn)題難以妥善解決。因此，鎮(zhèn)人大認(rèn)為，非常有必要通過(guò)活動(dòng)倡導(dǎo)敬老孝親新民風(fēng)，傳承敬老孝親傳統(tǒng)美德。如果將此作為民生實(shí)事項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)，其力度更大、效果更好，保障農(nóng)村老人老有所養(yǎng)、老有所依。”云龍鎮(zhèn)人大主席段云峰說(shuō)。

巫山縣銅鼓鎮(zhèn)人大主席趙祖群一直在思考：項(xiàng)目征集如何做到廣泛性，如何具備堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)？

對(duì)此，向先全認(rèn)為，在意見(jiàn)征集環(huán)節(jié)，一方面要發(fā)揮人大代表的作用，廣泛開(kāi)展代表小組活動(dòng)，聯(lián)系走訪選民，聽(tīng)取收集人民群眾、社會(huì)各個(gè)方面的意見(jiàn)和建議;另一方面，也要發(fā)揮政府及其部門的積極性，人大要充分聽(tīng)取政府的意見(jiàn)，使需要和可能得以兼顧。

“對(duì)于收集到的意見(jiàn)，人大與政府要充分溝通和統(tǒng)籌，形成初步的項(xiàng)目清單。并且要作必要的可行性分析和論證，如項(xiàng)目的必要性、可行性資金保障等。必要時(shí)，還可以借助專業(yè)力量，形成初步的意見(jiàn)。”向先全說(shuō)。

為了讓“菜單”變得更科學(xué)，云龍鎮(zhèn)人大從2018年起，開(kāi)展項(xiàng)目票決前的聽(tīng)證程序，邀請(qǐng)人大代表、政府工作人員、群眾代表參與論證。

還有不少區(qū)縣人大相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，篩選民生實(shí)事項(xiàng)目時(shí)，如果有必要可將項(xiàng)目清單“幾上幾下”，反復(fù)修改。上，即提交人大和政府;下，即反饋給群眾。把事前功夫做足，才能選出更符合群眾需求的、切實(shí)可行的民生實(shí)事備選項(xiàng)目。

此外，備選項(xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)宣傳。民生實(shí)事備選項(xiàng)目確定后，各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)把民生實(shí)事備選項(xiàng)目名稱、內(nèi)容、投資額、建設(shè)工期、確定的理由等進(jìn)行公示，再次征集意見(jiàn)建議。同時(shí)，采取多種方式向人大代表說(shuō)明相關(guān)情況。通過(guò)宣傳，讓人大代表和群眾明白如何確定備選項(xiàng)目、將怎樣做、項(xiàng)目實(shí)施后將為群眾帶來(lái)哪些好處，這樣才能贏得人大代表和群眾的理解和支持。如果人大代表在票決前對(duì)備選項(xiàng)目一概不知，就在人民代表大會(huì)上對(duì)備選項(xiàng)目進(jìn)行票決，必然難以獲得理想的結(jié)果。

不能為“票決”而“票決”

民生實(shí)事項(xiàng)目一旦通過(guò)人民代表大會(huì)票決就具有法定效力，非特殊情況不能更改。那么，項(xiàng)目如何做到既是政府計(jì)劃實(shí)施又能取得人大代表的大力支持呢？答案是，票決前贏得代表們的理解和支持，才能獲得理想的效果。

人民代表大會(huì)召開(kāi)前，政府及相關(guān)部門可以把將要實(shí)施的每一項(xiàng)民生實(shí)事項(xiàng)目再次向代表們講實(shí)講透，對(duì)政府準(zhǔn)備實(shí)施的項(xiàng)目側(cè)重加以講解，讓代表知曉實(shí)施項(xiàng)目的緊迫性、必要性和重要性。同時(shí)，向有異議的代表做好耐心細(xì)致的解釋工作。

從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實(shí)踐來(lái)看，民生實(shí)事項(xiàng)目的征集和審議票決階段，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

北碚區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從實(shí)踐來(lái)看，如果人大代表事前參與熱情沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)，或者有的代表只關(guān)注自己所在區(qū)域的項(xiàng)目、對(duì)其他項(xiàng)目關(guān)注度不高，就可能導(dǎo)致代表在審議票決時(shí)存在盲從和被動(dòng)的現(xiàn)象。因此，在項(xiàng)目征集與評(píng)估階段，就應(yīng)注重代表主體作用的發(fā)揮。

“票決制”的實(shí)施，必須明確各個(gè)階段的責(zé)任主體，規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)的工作程序。在審議和票決階段，備選項(xiàng)目由政府提交，但人大負(fù)有組織職責(zé)。在審議環(huán)節(jié)，政府要在人代會(huì)上向全體代表報(bào)告?zhèn)溥x項(xiàng)目確定過(guò)程和每個(gè)備選項(xiàng)目的具體情況（包括項(xiàng)目名稱、主要內(nèi)容、實(shí)施主體、投資額度、績(jī)效目標(biāo)和完成時(shí)限等），并書面印發(fā)給全體代表，確保每個(gè)項(xiàng)目都“過(guò)程可查、結(jié)果可評(píng)、成效可檢”。在審議時(shí)，政府相關(guān)部門要安排相關(guān)負(fù)責(zé)人到場(chǎng)接受代表詢問(wèn)。

向先全說(shuō)：“審議與票決是相當(dāng)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。不能為票決而票決，其關(guān)鍵是要在大會(huì)中進(jìn)行充分審議，更好地集思廣益。”

在票決環(huán)節(jié)，一般采取差額投票方式，讓代表有選擇權(quán)。在實(shí)踐中，差額投票的差額比例如何規(guī)定，深受大家關(guān)注。

如北碚區(qū)金刀峽鎮(zhèn)規(guī)定在得票數(shù)過(guò)半的備選項(xiàng)目中，按得票多少的順序、以60%的比例確定民生實(shí)事項(xiàng)目，而天府鎮(zhèn)規(guī)定備選項(xiàng)目的票決差額比例為20%，靜觀鎮(zhèn)規(guī)定票決差額的最小比例為10%。

“差額比例過(guò)小，代表和群眾會(huì)認(rèn)為只是走程序，不能體現(xiàn)民意。因此，比例一定要適當(dāng)，要讓代表有可以選擇的空間，通過(guò)充分比對(duì)，達(dá)到好中選優(yōu)的目的。”向先全說(shuō)。

“票決”項(xiàng)目重在落實(shí)

對(duì)于票決出來(lái)的民生實(shí)事項(xiàng)目，如何進(jìn)行有效監(jiān)督？銅鼓鎮(zhèn)人大主席趙祖群認(rèn)為，需進(jìn)一步建立健全“年初問(wèn)選題、年中問(wèn)進(jìn)度、年底問(wèn)效果”的監(jiān)督工作鏈，延伸監(jiān)督觸角，實(shí)施全程跟蹤。

為了切實(shí)讓民生實(shí)事項(xiàng)目落地開(kāi)花，向先全建議，要綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式，跟蹤監(jiān)督。

“在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，可以組織人大代表開(kāi)展視察和調(diào)研;可以在年中人代會(huì)上聽(tīng)取項(xiàng)目推進(jìn)情況的報(bào)告;可以針對(duì)反映比較突出的問(wèn)題，開(kāi)展專題詢問(wèn)。另外，應(yīng)當(dāng)在次年人代會(huì)上報(bào)告民生事項(xiàng)的完成情況，并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。對(duì)確定為‘基本滿意的，要查找原因，有針對(duì)性地整改;對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果為‘不滿意的，要認(rèn)真反思、重新辦理。對(duì)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成工作被動(dòng)和不良影響的，應(yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)任人問(wèn)責(zé)。”向先全說(shuō)。

在2018年的年中人代會(huì)上，云龍鎮(zhèn)人大對(duì)該鎮(zhèn)2018年上半年的民生事項(xiàng)推進(jìn)情況開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)。其中，農(nóng)耕文化塑造工程，因?yàn)橘Y金問(wèn)題推進(jìn)不力，其滿意率僅為59.4%，綜合測(cè)評(píng)結(jié)果為“不滿意”。對(duì)此，鎮(zhèn)人大作出決定，要求鎮(zhèn)政府重新辦理該民生事項(xiàng)。

“最近，該項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始重新辦理了，看進(jìn)度至少要到明年才能完成。”段云峰說(shuō)，他還曾經(jīng)考慮過(guò)，在實(shí)施階段由于各種原因暫不能實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)召開(kāi)人代會(huì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，向代表通報(bào)不能實(shí)施或者暫緩的原因，并由人大代表投票決定是否進(jìn)行調(diào)整。但目前暫未有這樣的實(shí)事項(xiàng)目出現(xiàn)，因此還沒(méi)有進(jìn)行嘗試。

在“規(guī)范”和“做實(shí)”上下功夫

實(shí)際上，民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制的實(shí)施，起初還曾引起各方激烈討論。有人認(rèn)為這是一種有益的嘗試，對(duì)發(fā)揮代表作用具有積極意義;有人則認(rèn)為，人大代表不一定了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，靠代表投票來(lái)決定這些民生實(shí)事項(xiàng)目不合適。

但經(jīng)過(guò)不斷的探索和創(chuàng)新，這一制度逐漸得到了各方的認(rèn)可，被認(rèn)為是問(wèn)需于民、以民為本，讓民做主的有效形式，實(shí)現(xiàn)了政府、人大代表、群眾三方合力辦實(shí)事的局面，值得推廣。

“實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度在基層的具體實(shí)踐，是發(fā)揚(yáng)民主、體現(xiàn)民意的有益探索，是做實(shí)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措，也是發(fā)揮代表主體作用的有效載體。”向先全說(shuō)。

民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，做實(shí)了人大的決定權(quán)，激發(fā)了人大代表履職積極性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步推進(jìn)了決策的科學(xué)和民主。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》要求，要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，充分發(fā)揮基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用。而民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，讓基層人大工作有了有力抓手。

向先全認(rèn)為，民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決工作必須遵循三個(gè)原則：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決工作和備選項(xiàng)目應(yīng)報(bào)同級(jí)黨委同意后實(shí)施，并由政府按照法定程序提請(qǐng)人代會(huì)審議票決;二是堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主，落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，擴(kuò)大公民有序參與，尊重代表主體地位，大會(huì)票決通過(guò)的民生實(shí)事要堅(jiān)決執(zhí)行;三是堅(jiān)持依法有序，要建立和完善民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決的辦法和機(jī)制，做到實(shí)事求是，依法開(kāi)展，并取得實(shí)效。

實(shí)踐已經(jīng)證明，民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制在我市的實(shí)踐，是成功的，也是可以大力推廣的。

“要進(jìn)一步規(guī)范和做實(shí)‘票決制，使其發(fā)揮更好效果，需出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)性文件進(jìn)行規(guī)范和提升。”多位區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，希望市人大加強(qiáng)指導(dǎo)，推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決工作依法、有序、務(wù)實(shí)、高效開(kāi)展。同時(shí)，有針對(duì)性地開(kāi)展代表培訓(xùn)，進(jìn)一步提高代表的調(diào)研、審議和監(jiān)督能力。

對(duì)此，向先全透露，市人大將針對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決工作開(kāi)展調(diào)研，從中發(fā)現(xiàn)需要研究、規(guī)范的問(wèn)題，并擬于明年上半年出臺(tái)相關(guān)文件，以規(guī)范民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決工作，進(jìn)一步推動(dòng)民生實(shí)事更實(shí)在，切實(shí)保障和改善民生。

鏈接

制度建設(shè)

★北碚區(qū)：出臺(tái)實(shí)施辦法，明確公開(kāi)征集。北碚區(qū)人大常委會(huì)制定了北碚區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制實(shí)施辦法。該實(shí)施辦法規(guī)定，向全體區(qū)人大代表公開(kāi)征集到的民生實(shí)事項(xiàng)目初步意見(jiàn)，由區(qū)人大常委會(huì)匯總后提供給區(qū)政府進(jìn)行初選。區(qū)政府開(kāi)展可行性研究并形成民生實(shí)事候選項(xiàng)目建議方案后，提交區(qū)人大常委會(huì)審議，并在區(qū)人民代表大會(huì)上投票表決。

★綦江區(qū)：出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范票決程序。綦江區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)了綦江區(qū)鎮(zhèn)人大重大民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制的指導(dǎo)意見(jiàn)，指導(dǎo)全區(qū)各鎮(zhèn)人大開(kāi)展民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決工作，將民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制工作流程分為征集初選、票決實(shí)施、監(jiān)督評(píng)估三個(gè)階段，基本形成了項(xiàng)目征集—初定—票決—公開(kāi)—監(jiān)督—評(píng)估—測(cè)評(píng)的規(guī)范運(yùn)行體系。

★渝北區(qū)：出臺(tái)工作辦法，保障項(xiàng)目實(shí)施。渝北區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)了民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作辦法。該辦法明確，票決通過(guò)的民生實(shí)事項(xiàng)目，要在年底的常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告完成情況，并接受滿意度測(cè)評(píng)。同時(shí)，該辦法還明確，堅(jiān)持項(xiàng)目申報(bào)與預(yù)算編制同步、同步納入政府投資項(xiàng)目管理，“兩個(gè)同步”確保民生實(shí)事項(xiàng)目既體現(xiàn)民意，更從項(xiàng)目、資金等方面保障其能夠順利實(shí)施。

資金保障

★江津區(qū)：50萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)兜底民生實(shí)事。為了讓票決通過(guò)的民生實(shí)事項(xiàng)目順利實(shí)施，江津區(qū)人大常委會(huì)協(xié)調(diào)區(qū)財(cái)政為各鎮(zhèn)預(yù)算50萬(wàn)元專項(xiàng)資金。各鎮(zhèn)在專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)其他資金，保障民生實(shí)事項(xiàng)目得到順利實(shí)施。如白沙鎮(zhèn)用50萬(wàn)專項(xiàng)資金撬動(dòng)1500萬(wàn)資金，推動(dòng)民生實(shí)事項(xiàng)目的落地。江津區(qū)25個(gè)鎮(zhèn)2018年票決出來(lái)的民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施率達(dá)100%。

★梁平區(qū)云龍鎮(zhèn)：專項(xiàng)監(jiān)督資金使用。今年，云龍鎮(zhèn)人大對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目票決制實(shí)施辦法進(jìn)行修訂。這是該辦法實(shí)施以來(lái)的第三次修訂。修訂后的實(shí)施辦法，進(jìn)一步明確了民生實(shí)事項(xiàng)目的確定、通過(guò)方式和監(jiān)督問(wèn)效程序，確保人大監(jiān)督更有針對(duì)性、更具剛性。而此次修訂后增加的重點(diǎn)內(nèi)容，就是對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目的資金預(yù)算及使用績(jī)效進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督。專項(xiàng)資金撥付到鎮(zhèn)后，實(shí)行“三專”管理，即“專戶管理、專賬管理、專人管理”。

記者 曾珠 整理