地方政府應設立專門權威高效的內審監管機構

吳群英

時代的召喚，黨對審計監督總要求的形勢下，內部審計，不可避免地，又一次受到社會各界的關注，形成重要議題，并為加強黨對內審工作的領導，強化內審工作，提供了許多意見和建議。筆者曾經在內審鼎盛時期，主管過我縣的內審工作。現根據過去的實踐，結合目前內審普遍弱化或無影化的現狀，以及全國各地改革內審工作的經驗介紹，擬提出如下議題，即：“地方政府應當設立專門的權威高效的內審監管機構”，并提出初步的構想和見解，以便給關注內審工作的有關專家、學者、同行和地方政府，在研究這個問題時作參考。

現將有關設立這個機構的依據、立意、職權范圍、與國家審計的合力等構想，分述如下：

一、依據

（一）《中華人民共和國審計法》第二十九條、《中華人民共和國審計條例》第二十六條，有關內部審計都做了明確規定，即：凡是審計機關審計監督對象的單位、部門，都應當依法建立健全內部審計制度;《審計署關于內部審計工作的規定》第四條規定：“單位應當依照法律法規，本規定和內部審計職業規范，結合本單位實際情況，建立健全內部審計制度，明確內部審計工作的領導體制、職責權限、人員配備、經費保障、審計結果運用和責任追究等。”

2、中央關于黨政機構改革決定中提及：地方機構改革可以根據當地的特點和經濟社會發展的需要，可以增設或減設機構，不要求一律上下級對口。

3、他山之石可以借鑒。筆者從報刊報道中獲悉，全國各地在審計改革和內審改革中，有許多沖破現有法界，大膽的創新、創舉可供我們借鑒。例如：

（1）農村居民自治組織及其集體經濟組織，不屬國家審計職責范圍，但黨、政府向來對農村、農業、農民三農，十分重視和關注。農村組織的經濟活動，直接關系到廣大農民的切身利益，關系到農村的安定和農業的興衰，關系到農村的反腐倡廉等的重大戰略和政策方向問題。所以有些地方的黨政決心對農村加大投入，也加大監督力度，其中包括審計監督。例如：江蘇啟東市就設立了農村審計工作室與市紀委、監察局農村監察工作室合署辦公，審計業務由審計局領導和管理;江蘇蘇州市吳中區，成立了鄉鎮審計服務中心，事業編制40人，全額財政撥款;山東淄博市淄川區全部改由：“政府審計，‘直審村官和加強農村財務監督”。（引自《中國審計報》2012年4月23日;? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 9月19日;11月7日報道）。

（2）四川省遂寧市安居區，經編委批準，該區9個主管部門和22個鄉鎮，全部恢復設立內審機構，并由黨辦、政府辦聯合下達《關于進一步加強內部審計工作的意見》，規定內審機構負責人的變動，應征求區審計局的同意（摘自《中國審計報》，2012年2月22日報道）。

（3）有個地方黨委、政府規定，該地所有內審機構的編制、行政和業務經費包括工作人員的報酬等全部劃歸、劃撥該地審計局管理，部門內審的主要負責人由審計局任免（讀報日記忘錄出處）。

二、立意

筆者提議地方政府要建立這樣一個機構，是據于深化審計改革對內審帶來的重大影響所致。

主要集中體現在：“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。”（新華社2018年5月23日）。

筆者以為也表現在中央對審計的一系列重大具體決策之中，如：要加強黨對審計工作的領導，中央成立了審計委員會;要把國家審計，打造成真正屬于“國家”的，而不光是地方的強調上級審計機構要強化對下級審計機關的領導，實行全國一盤棋;要根據黨和政府宏觀要求，集中全國審計力量，對全國性的重大政策性項目的運行，進行跟蹤審計;財政資金、公共資金運行到那里，審計就要跟蹤審計到那里，要全覆蓋，不留空隙;要把權力關進籠子，審計要跟蹤權力的運行進行審計監督，任何人即黨政負責人，都要接受經濟責任審計，包括自然資源、環境保護的審計，沒有例外……。說明黨對審計的要求，已大大超出傳統的查錯防弊，一般的違紀違規審計范圍，而擴大到效益、效率、反腐、政策和策略層面的經常性的審計監督。

新時代新要求。是黨對審計人的無限信任，是廣大審計人的無限光榮和重大責任。當然，這些重大決策和要求，無疑應該包括廣大的內審、社審在內，光靠國家審計顯然是難以圓滿完成任務的。

以我縣為列：我縣屬中等縣域，人口75萬，面積2878平方公里，屬國家審計對象700多個，如果包括農村集體組織，受托審計，就有1000多個。審計機關包括內勤人員在內只有20多人。通過幾十年來的審計活動，審計面不超過20%，有80%的單位從未接受過審計。縣主管部門的二級三級單位的經濟責任審計，國家審計極少涉及。內審停擺近20年，這些審計全部形成空白。

可見，公共資金、經責審計全覆蓋，沒有內審、社審的全面參與，談何容易？！

所以，筆者認為，凡內審已停止運行的縣市或單位，應當一律恢復機構和人員編制，并根據需要適當地擴建擴編。并建議有關黨政領導對審計包括內審要做“明白人”。審計成立的初期，國務委員王丙乾同志曾經說過，大意是：審計不是吃財的，是生財的，只要搭起架子，調幾個業務骨干，開展工作，就可以生財。審計幾十年的成果顯示：經濟效益、社會效益、反腐倡廉等政治影響力以及審計功能的預防、促進作用等都十分明顯。為國家增加了大量的財政收入，為被審計單位增加了大量的經濟效益。例如：審計署公布的2011年的績效：全年審計673個單位，計量成果是866.8億元，為國家財政增收節支94.6億元，財政撥入的經費9.02億元，即審計的投入與產出之比是1：95，即花財政1元，可增收節支95元，審計署工作人員3，057人，每人產出的凈成果即2，835萬元，財政支出人平30萬元。可見審計生財是非常可觀的。又如：《中國審計報》2012年1月6日報道，某省審計廳2009—2010年，對廳級（含廳級）以下干部4，488人進行了經責審計，查出領導干部負有主管經濟責任達146億元，負有直接責任10.8億，移送有關部門處理24人。

所以建議各位領導對審計包括內審，要舍得用人，用優秀的人！

審計改革后，各級國家審計機關，主要精力是參與國家審計，對地方審計有所減弱。今后，大量的地方財政資金、公共資金和主管部門下屬二級三級單位的審計，包括經責審計以及廣大農村集體組織及其經濟活動的審計，都將由內審來承擔。這種審計，從某種意義來說，是地方政府審計，是政府行為。因此，必須要有一個有權威高效的專門機構來進行領導、組織實施。這個機構，可以稱著：“××縣內部審計監督管理局”，作為政府一級局參與行政和經濟社會活動，發揮其積極作用。

三、機制、職權范圍、與國家審計的合力

（一）機制

1、首先由地方黨委就恢復內審機構、內審人員編制、加強內審工作包括設立專門的監管機構做出決定，然后由黨委、政府正式下達文件，有關部門遵照執行。

2、縣編委根據黨委決定，下達恢復內審機構、人員編制和成立專門機構的通知。

3、當地人大常委根據黨委決定，依照制定地方法規的法定程序，制發地方內審工作條例或規定，形成地方法規，以便遵行。

4、選拔一個素質高、懂經濟監督方面知識的人任局長。

5、審計局要有一名副局長兼任內審監管局副局長。

6、縣級內審監督管理局要有10—13人行政或事業編制，并根據批準設立若干內設工作部門。

7、內審監管局要有權威，應將內審編制，部門負責人的任免、部門及鄉鎮內審人員的經費等交由監管局管理。

8、內審監管局可以歸口紀委、監察委口管理。審計業務歸國家審計機關管理和監督。

（二）職權范圍

1、執行國家有關內審的法律、法規并根據有關法律、法規、規定，制定本地區內審工作及人員的規章、制度、政策，按法定程序批準后執行。

2、管理內審人員編制和經費。

3、管理與監督內審人員嚴格執法、廉潔執法。

4、任免主管部門（含鄉鎮）內審機構負責人。

5、與有關部門配合招聘、招錄內審工作人員。

6、協助審計機關對內審人員進行業務培訓。

7、編制或審批年度內審工作計劃。

8、對內審工作進行目標管理，并對審計工作質量、目標，進行檢查評比。

9、按照黨委和政府的指示，對當地黨政重大政策措施項目，組織內審力量進行跟蹤審計。

10、受理對內審人員違紀、違規、違法的舉報，依法定程序和內審計人員管理層級進行調查、處理或移送處理。

11、受理被審計單位的申訴并依法進行調查和處理。

12、執行黨委、政府交辦的其他內審事項。

13、做好內審統計報表匯總，按時上報審委會、政府及審計部門。

14、組織內審人員開展審計科研、撰寫科研論文，及時做好內審成果的轉化工作，并及時做好審計通訊報道。

15、審核和移送需要追究黨政紀律和法律責任的案件。

16、抓好內審的檔案管理和開發利用并經常對內審人員進行保密教育和做好保密工作。

（三）與國家審計的合力

1、對審計對象一般情況的分工：主管部門及鄉鎮本部的財政、財務收支、經濟責任，由審計局審計;二級三級財務單位及農村村民組織和經濟組織的財務、經濟責任，由內審機構審計。

2、凡由國家、省、市和當地審計委員會統一組織的審計項目，內審、國審都不再重復審計，雙方均可享用其審計成果。

3、審計機關和內審的年度審計計劃都要互送，審計機關確定的審計對象，內審不先審，已審的，應將審計結果交驗后，認為符合要求的，不再重審。

4、對內審的審計結果，審計機關可以抽審，以檢驗和監督其審計質量。

5、內審在審計中發現有正面或反面教育意義的典型及案例，要及時將審計報告等資料報送審計委員會、政府和審計機關。

6、根據審計工作的需要，對比較重要的審計項目或審計調查，可以經協商或審計委員會批準，實行共同審計或辦案。

7、審計機關對內審管轄的審計對象，其審計結果可以供內審使用，不再重審;如內審機構發現新的問題或漏審的事項，要及時向審計機關反映，審計機關應對反映的結果進行研判并告知內審，是否重審或聯審或委托內審或棄審。

8、審計機關負責對內審人員進行業務培訓和指導。

9、審計機關內部應增設內審指導和監督機構，需增編3人。

總之，設立這個機構，是新時代新形勢的要求，是黨為建立權威高效的審計監督體系的要求，是審計“全覆蓋”的要求。有了這個機構，就可以更好地、更有力地，貫徹執行黨對內審工作領導的方針政策和要求;就可以提升內審的站位和權威;更能夠激發內審工作人員的工作熱情，更好地發揮其在審計監督體系中的作用。有了這個機構，對內審的組織、領導、協調和與國審的合力，就顯得更加有力度、有保障、有依靠，還可以減輕國家審計為內審而分散力度，可以更好地集中精力完成全國、全省、全市統一組織的審計任務;同時，地方黨政可以更加自主地、方便靈活地使用這個工具，為本地發展社會經濟、反腐倡廉服務。這種機構比協會之類的組織優越得多，它不適應目前的形勢，不利于內審的發展和對其重大作用的發揮，所以需要改進內審的領導體制和管理的方式方法。