優化營商環境的審計思考

應悅

優化營商環境，支持民營經濟健康發展，是各級黨委政府堅決貫徹習總書記有關重要講話精神的具體舉措，是激發全社會創業創新活力的重要抓手。為此，各級審計機關圍繞深化“放、管、服”改革，對提升營商環境政策措施落實情況陸續部署實施跟蹤審計。跟蹤審計結果表明，近年來各地出臺的相關政策對營商環境的改善，對促進地方經濟健康發展起到了積極的作用，但優化營商環境政策在具體落實執行過程中，仍存在一些現實問題值得審計的關注與思考。

一、政策措施落地是根本

我們不缺少優化營商環境的政策依據，也不缺乏優化營商環境的相關政策措施，根本的問題是，這些政策措施是否能落地，地方政府及其相關部門是否充分響應。

一是放權?！昂喺艡唷闭咧v了很多年，內容也多次翻新，但效果不明顯，可以說，各級政府及其部門管的事比以前更多了，程序也仍然復雜。單說招投標政策，2018年6月以前，國家發改委規定200萬元以下的工程項目、100萬元以下設備采購項目可以不通過招投標程序，2018年6月以后，這一規定分別提高到400萬元和200萬元以下。但在實際執行時，政策落不到下面，各級政府層層加碼，有的地方加碼到10萬、5萬的都要招投標。只不過有的招投標玩的是形式，可以由縣、鄉公共資源交易中心（站）工作人員代辦，只要企業交資質費、資料費、合同簽證費等就全給辦好。這種“過度”執行招投標政策的背后，實際隱藏了更多的違法轉包分包、圍標串標等問題，這不僅增加了建設程序和成本，降低了建設質量，還存在安全隱患。

“簡政放權”政策難以落實到位的真正原因，一可能是政府及其部門推卸監管責任風險，二可能是某些部門及個人不想放棄權帶來的“利益”。

二是減稅降費。減稅降費政策是為了給企業減負，讓企業輕裝上陣謀發展，但這一政策實際執行效果并不理想，有的還造成企業稅負不減反增的表象。營改增政策和最近的各種減稅降費政策出臺后，為了不讓本地稅收收入出現大幅下滑的不利狀況，地方政府和稅務部門有了新的對策：開辟新的稅收增長點。開稅務發票必須去同級財政部門申報審核簽章，這叫綜合治稅，結算收款時光有建筑勞務發票不夠，還得要有材料發票，要開材料發票就得交稅。這對提供勞務的企業來說，不僅實際稅負比以前增加了，而且因“三流合一”操作模式還增加了企業辦稅程序和麻煩。

從政策法律層面看，的確是以前建材廠商或原材料、半成品供應商等沒有按規定繳稅，現在只不過是對以前的做法依法進行了規范。但這條生產產品或提供勞務的上下游企業都能規范納稅的路還有很長，表面看來，目前一些行業的稅負確實是不減反增。

三是紅頂中介。優化營商環境政策難以落地還有一個重要原因，就是紅頂中介的長期且普遍存在。紅項中介的存在，既有這些中介復雜的前世今生，也有中介執業規范本身的缺陷。不可否認，紅頂中介執業考慮最多的，通常不是盡可能做到客觀、公正，維護客戶和社會公共利益，而是中介自身利益最大化。有的中介不通過招投標程序，甚至不通過集體決策而由部門領導直接指定長期為本部門及下屬單位提供服務;有的中介成為財政投資評審的前置中介，賦有“二次審批”的“生殺大權”，有的中介還成為個別地方政府及其部門“指哪打哪”的工具，如政府當初大力提倡并支持的，事實并不構成環保威脅的農村養豬業就是通過中介環評一刀切死一大片的。而那些真正嚴重威脅環保的如水泥攪拌站、化工等行業，也是通過中介環評得以持續保存不被切掉。

有的時候，企業或項目行或不行還真的全憑政府及其部門聘請的中介一句話。這些紅頂中介因是內定，業務得來容易且穩定，缺少市場風險意識，服務質量不可避免存在問題。治理整頓紅頂中介一直在路上，但多是頭痛醫頭、腳痛醫腳，在現有監管模式下，很難從根本上解決問題。

二、享受公平政策是關鍵

公平，是營商環境優化的一個重要標志。假設上述的相關優化營商環境的政策落地了，也不意味著所有企業都能公平享受，跟蹤審計實踐中，不同企業不公平待遇隨處可見。

一是政府大型項目準入不公平，民營企業就很難享受得到。國家政策鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，但從近年來的審計實踐看，進入政府大型項目的社會資本方基本上是國企。原因很簡單，地方政府及其部門普遍認為政府與國企之間不存在利益輸送和國有資產流失的問題，資金始終姓“國”，損失、受益的都是國，決策者不會犯錯誤，即使有錯誤也大不到哪兒去。所以招投標時設置限制性條款，阻止民營企業進入。

部分地方政府及其部門官員正是利用這種大眾思維，在政府大型項目運作過程中從事違法違紀勾當。

二是融資不公平。這幾年地方政府財政與金融機構合作推行的“財園信貸通”和“惠農信貸通”等刺激經濟發展的融資政策，真正能公平享受到的民營企業和中小企業并不多。如某市“財園信貸通”資金，說好是給急需扶持的中小科技產業，最后用于總部經濟企業的“招商引稅”。個別地方政府及其部門還利用產業扶貧政策，用財政貼息資金補助每個貧困戶2000元，然后用這些拿了錢簽了保證書的貧困戶的身份證為招商引資企業申請銀行貸款。這些招商引資企業如果真把資金用在了企業生產經營，助力脫貧攻堅和發展本地經濟上倒也無可厚非，但事實并非如此，有的就給了房地產開發商或其他不能獲批的建設項目。

近年來，國家出臺了很多解決民營企業和中小企業融資難問題的政策措施，但融資環境并沒有得到實質性的改善，絕大多數金融機構首選的，是政府性債務或政府隱性債務，其次是具有壟斷性質、資產優質的大中型國有企業。出于信貸資金風險和有限貸款指標考慮，都會有意無意限制民營企業和中小企業貸款額度，甚至人為設置融資障礙。這是客觀存在的現實問題，短期內很難實質性得到解決。

三是財政補助項目安排不公平。財政補助項目政策設計初衷，是面向符合條件且有需要的所有對象，但實際執行中還是會“因人而異”。要想拿到一個財政補助的項目，必經程序非常多，不諳此路或不肯花錢鋪路，又沒有后臺鋪路的“弱勢”企業基本拿不到，這充分說明了政策公平的“相對性”。跟蹤審計發現，某個有從政背景的企業法人租賃農用地5000畝50年，頭三年搞藥材種植，拿到了財政補助項目，三年后搖身一變，搞南方種草養羊項目，又拿到了中央財政補助。去年再以產業扶貧的名義，申請了茶果種植，拿到了林業部門的項目資金，莫名其妙的還拿到了國土部門的土地整治項目資金，名符其實的一路通路路通，這是典型的政策惠顧“因人而異”?！耙虻囟悺钡那闆r也普遍存在，本地要是在中央、省市有人，并掌握項目資金計劃分配實權且樂于為家鄉貢獻的人，本地的財政補助項目自然就多，基礎設施建設等營商硬件環境自然比“上面沒人”的地方要好。

如此種種不公平現象，說是相關部門監管不到位沒人會相信，其背后的利益輸送才是真的。一些老實本份遵紀守法的企業人，只能靠自身的努力經營，在市場競爭非常激烈的環境下，企業想要做強做大非常困難。

三、服務能力提升是保障

政策能落地，且能公平惠及每一個遵紀守法的企業——盡管這只是個假設，還得要有政府及其部門的服務能力做保障，這是營商環境得以優化的一個必備條件。

一是服務平臺建設。營商環境的平臺建設，既包括營商環境的網絡平臺和商品會展平臺的建設，更包括營商環境的安全秩序平臺建設。這些環境建設需要政府及其有關部門來承擔，并要杜絕利用政府平臺變相收費，杜絕營商環境的花架子或為了宣傳而宣傳。政府及其有關部門要有高質量和負責任的商品推廣監管機制。要有市場需求的前瞻性，切合市場需求減少實體商品市場建設，節約土地資源。加快物流業現代化、智能化建設，致力網絡交易平臺建設，減少企業交易成本，幫助企業更好更大范圍地推廣商品。更重要的是，要有“掃黑除惡”的長效機制，打造誠信、擔當政府，營造安全有序的企業營商環境。

二是服務能力建設。服務能力，既包括營商環境服務人員基本服務素質和服務能力，更包括服務人員防腐拒變的能力，如上所述，很多問題產生的原因最終都可歸結于利益輸送，說到底，是廉政建設不夠。營商環境服務人員應通過嚴格的考試或考核競爭上崗，并接受定期和不定期的咨詢服務培訓，以及時更新服務能力和水平。與此同時，加強營商環境服務人員廉政建設，完善問責追責機制，針對辦事吃拿卡要和消極推諉現象，要加大問責追責力度，營造一個真正風清氣正的企業營商環境。

當然，優良的營商環境是為遵紀守法和有社會責任感的企業打造的，那些高能耗高污染，破壞生態環境的企業和假冒偽劣商品制造業，或以招商引資為名，行不法之實和擾亂財政經濟秩序的所謂總部經濟企業，是不容許的。這需要審計、監察、財政、發改委、環保、稅務等多部門聯手合力監管。否則，那樣的營商環境，對那些遵紀守法的企業不公平，對經濟社會健康有序發展不利。