中國核安保面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇1)

楊志民,劉永德,鄧 戈2,韓葉良

(1.國家核安保技術(shù)中心,北京 102401;2.國家國防科技工業(yè)局,北京 100048)

核安保是防范核恐怖主義的重要手段,主要目的是保護(hù)核材料、放射性物質(zhì)及核設(shè)施安全,防止核材料被盜和非法轉(zhuǎn)移,防止核設(shè)施遭受蓄意破壞導(dǎo)致放射性物質(zhì)釋放。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)全球化和日益復(fù)雜的國際安全形勢,核恐怖主義風(fēng)險日趨增加。據(jù)國際原子能機(jī)構(gòu)事件與非法販賣數(shù)據(jù)庫(ITDB)不完全統(tǒng)計,自1993年以來截至2018年12月31日,ITDB共收錄參與國報告的3 497起已證實(shí)的核材料非法事件[1]。如果核材料和核技術(shù)一旦落入恐怖分子之手,對國家安全乃至國際安全將造成災(zāi)難性的后果。

鑒于此,美國《2010年核態(tài)勢評估報告》將阻止核恐怖主義和核擴(kuò)散列為其國家未來最迫切的威脅[2]。國際社會上高度重視核安保問題,2010—2016年連續(xù)召開四屆全球核安全(核安保)峰會,主要關(guān)注核安保、核不擴(kuò)散等議題。旨在凝聚國際社會共識,加強(qiáng)各國在核安保領(lǐng)域的合作,共同應(yīng)對和打擊核恐怖主義。

1 核安保的概念與發(fā)展

1.1 核安保的概念

根據(jù)國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)定義,核安保(Nuclear Security)是指對涉及核或其他放射性物質(zhì)或相關(guān)設(shè)施的盜竊、破壞、擅自接觸、非法轉(zhuǎn)移或其他惡意行為的預(yù)防、探知和應(yīng)對[3]。核安全(Nuclear Safety)是指確保核設(shè)施實(shí)現(xiàn)正常的運(yùn)行工況,防止事故或減輕事故后果,保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)?shù)妮椛湮：4]。

兩者具有共同的目標(biāo),即保護(hù)人員、社會和環(huán)境免遭輻射危害。而核安保本質(zhì)是防范人的惡意行為,核安全本質(zhì)是防范技術(shù)事故或自然災(zāi)害,相應(yīng)兩者在管理與文化、設(shè)計原則、運(yùn)行原則等多方面有諸多區(qū)別與聯(lián)系[5]。

1.2 核安保的內(nèi)涵

隨著核恐怖主義威脅形勢的日益嚴(yán)峻,核安保的內(nèi)涵已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了普通安全保衛(wèi)的范疇。通常來講,國家核安保體系包括四道防線[6]：第一道防線是監(jiān)管內(nèi)核材料與核設(shè)施的安保,即對于涉及核與其他放射性材料使用、存儲或運(yùn)輸中的安保措施(含實(shí)物保護(hù)與核材料衡算) ; 第二道防線是國境口岸核安保,即探測與阻止核與其他放射性材料的非授權(quán)轉(zhuǎn)移、販運(yùn)、走私等非法活動;第三道防線是公共安全核安保,即在大型公眾活動及城市安全中對非法使用核與其他放射性材料的恐怖主義行為進(jìn)行探測及阻止；第四道防線是對涉及核與其他放射性材料及設(shè)施與活動的盜竊、破壞或其他惡意行為與輻射后果等的有效響應(yīng)。本文將重點(diǎn)針對核安保第一道防線,即核設(shè)施安保相關(guān)現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施進(jìn)行闡述。

1.3 核安保的形成與發(fā)展

按照“9·11恐怖襲擊事件”、全球核安全峰會等關(guān)鍵事件節(jié)點(diǎn)劃分,核安保事業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了早期形成、體系發(fā)展、全球共建三個階段。

1.3.1 核安保早期形成階段

為了確保核材料安全、防止非法販賣核材料和其他放射性物質(zhì)活動,IAEA自20世紀(jì)70年代初便向各成員國提供實(shí)物保護(hù)培訓(xùn),組織談判出臺了《核材料實(shí)物保護(hù)公約》。我國于1987年發(fā)布了《中華人民共和國核材料管制條例》,1990年頒布了條例實(shí)施細(xì)則。在這一時期,我國核安保工作開始起步,核材料衡算與控制、實(shí)物保護(hù)處于探索階段。

1.3.2 核安保體系發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)以來,尤其是“9·11事件”之后,在非法轉(zhuǎn)移核材料、恐怖襲擊、惡意爆炸等活動日趨猖獗的形勢下,國際社會提出了核恐怖主義概念。聯(lián)合國先后通過1540號決議和《制止核恐怖主義行為國際公約》；國際原子能機(jī)構(gòu)先后制定了三個“核安保計劃”,編制了核安保系列導(dǎo)則文件。在這一階段,啟動了核安保系統(tǒng)建設(shè)與升級改造工作,建立了以“縱深防御、均衡保護(hù)”為原則,具備探測、延遲與響應(yīng)功能的核安保系統(tǒng)。與此同時,我國也編制實(shí)施了一系列核安保標(biāo)準(zhǔn)。

1.3.3 全球共建核安保階段

2010—2016年先后舉行的四次全球核安全峰會,構(gòu)筑了國際社會對日益嚴(yán)峻核恐怖主義威脅的政治共識,標(biāo)志著進(jìn)入到全球合作共建核安保階段。我國家最高領(lǐng)導(dǎo)人參加了歷次峰會,提出了我國對核安保的重要主張。在這個時期,我國成立了國家核安保技術(shù)中心,承擔(dān)對國家核安保、核材料管制、核進(jìn)出口政府管理的技術(shù)支持工作,建造了核安保示范中心,我國核安保政府管理及國際交流與合作上了一個新臺階。與此同時,我國不斷加大對核安保體系建設(shè)投入力度,在政府監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、演練、培訓(xùn)、科研等方面取得豐碩成果。

2 我國核安保的現(xiàn)狀

2.1 基本建立了國家核安保體系

2014年4月15日,習(xí)近平總書記首次提出總體國家安全觀,并首次系統(tǒng)提出“11種安全”,其中核安全作為國家安全體系的重要組成部分,明確了核安保的戰(zhàn)略地位,確定了核安保的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)和總體安排。2017年9月1日《中華人民共和國核安全法》正式發(fā)布。國家原子能機(jī)構(gòu)組織起草了《中華人民共和國原子能法》《中華人民共和國核安保條例》,陸續(xù)發(fā)布了《中華人民共和國核材料和核設(shè)施實(shí)物保護(hù)》等一批核安保規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),初步構(gòu)建了國家核安保監(jiān)管及技術(shù)支撐體系。

2.2 核設(shè)施安保能力不斷提升

近年來我國不斷加強(qiáng)核設(shè)施安保能力建設(shè),全面推動新建核設(shè)施按照最新標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)安保系統(tǒng),核電站安?；具_(dá)到國際先進(jìn)水平。同時,投入專項資金升級改造老舊核設(shè)施的安保系統(tǒng),解決了許多歷史遺留問題。另外,組織核設(shè)施單位定期開展核安保綜合演練,檢驗(yàn)和提升了核設(shè)施應(yīng)對核安保突發(fā)事件的響應(yīng)能力。

2.3 核安保監(jiān)管能力穩(wěn)步提高

繼20世紀(jì)《中華人民共和國核材料管制條例》及其實(shí)施細(xì)則頒布實(shí)施以來,我國核安保監(jiān)管及核材料管制工作嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)要求實(shí)施,從實(shí)物保護(hù)和核材料衡算兩個方面嚴(yán)格開展核材料許可審評,嚴(yán)格審查實(shí)保系統(tǒng)設(shè)計基準(zhǔn)威脅和設(shè)計方案,經(jīng)常性地開展例行、非例行核安保監(jiān)督檢查及專項檢查,核安保監(jiān)管體系穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

2.4 國際合作與交流持續(xù)深化

目前,我國已批準(zhǔn)了《核材料實(shí)物保護(hù)公約》及其修正案、《制止核恐怖主義行為國際公約》等全部核安保相關(guān)國際公約,積極參與構(gòu)建全球核安保治理體系,不斷深化核安保多邊和雙邊合作。國家原子能機(jī)構(gòu)邀請國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)于2017年來我國開展首次國際核安保專項評估工作(IPPAS),IAEA專家組在《國際核安保專項評估報告(中國)》中,對我國在核安保政府監(jiān)管及核安保能力建設(shè)方面取得的成果給予充分肯定,歸納了一些可向其他成員國推廣的良好實(shí)踐,高度贊揚(yáng)了我國政府持續(xù)加強(qiáng)核安保的努力。

2.5 核安保示范中心建成并投運(yùn)

2016年3月18日中美兩國政府合作建設(shè)的核安保示范中心(COE)舉行展示活動,標(biāo)志著亞太地區(qū)規(guī)模最大、設(shè)備最齊全、設(shè)施最先進(jìn)的核安保交流與培訓(xùn)中心正式投入運(yùn)行。習(xí)近平主席在第四屆全球核安全峰會上對外宣布：我們將利用該中心“開展核安保從業(yè)人員培訓(xùn)、核安保技術(shù)演練和交流等活動。我們歡迎亞太國家、一帶一路沿線國家和其他發(fā)展中國家參與相關(guān)項目,并將同國際原子能機(jī)構(gòu)等保持緊密合作”。COE項目自投運(yùn)以來,積極開展國際交流與合作、教育培訓(xùn)、測試認(rèn)證、先進(jìn)技術(shù)展示與研發(fā)等方面的工作,在加強(qiáng)國家核安保技術(shù)支撐能力建設(shè)、提升我國在國際核安保領(lǐng)域的影響力等方面發(fā)揮了重要作用。

3 核安保面臨的挑戰(zhàn)

3.1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尚待進(jìn)一步完善

雖然我國目前已初步構(gòu)建一套核安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架,但是隨著核恐怖主義威脅形勢的日趨嚴(yán)峻以及核工業(yè)的快速發(fā)展,核安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尤其是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系急需進(jìn)一步細(xì)化及完善。比如核安保設(shè)備系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、核材料分析測試標(biāo)準(zhǔn)、響應(yīng)力量培訓(xùn)與演練標(biāo)準(zhǔn)、大型公眾活動核安保標(biāo)準(zhǔn)、國境口岸核安保標(biāo)準(zhǔn)等。

3.2 新技術(shù)的應(yīng)用帶來新的威脅

近年來,新技術(shù)的快速普及同時也為核恐威脅帶來新的手段。比如隨著電子技術(shù)的飛速發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及,核電站及核燃料循環(huán)設(shè)施的數(shù)字化、智能化水平不斷提高,并且對網(wǎng)絡(luò)的依賴程度日益增強(qiáng),其遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊導(dǎo)致敏感信息泄露和設(shè)施破壞的風(fēng)險也隨之加大；隨著無人飛行器技術(shù)的發(fā)展與普及,核設(shè)施上空空域?qū)Α暗涂?、小型、慢速”飛行器的探測及防御手段亟待加強(qiáng),以防止飛行器加載攝像或破壞裝置對核設(shè)施與核材料的安全造成威脅；浮動堆項目的核安保急需開發(fā)多種探測方式互相補(bǔ)償、系統(tǒng)完善的水域防護(hù)技術(shù)等等。

3.3 核工業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈核安保監(jiān)管及技術(shù)需求

目前,我國已逐步形成基本完整的核工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,新型反應(yīng)堆以及乏燃料后處理、核設(shè)施退役等核燃料循環(huán)設(shè)施對核材料衡算及實(shí)物保護(hù)措施提出新的技術(shù)需求。比如高溫氣冷堆相比傳統(tǒng)壓水反應(yīng)堆,核燃料的形態(tài)及使用模式差別很大,如何進(jìn)行核材料衡算是一個新的技術(shù)問題；乏燃料后處理設(shè)施中工藝流程具有高放射性、高敏感性等特點(diǎn),如何對其核安保要害部位進(jìn)行識別,從而加強(qiáng)實(shí)物保護(hù)及核安保事件響應(yīng)措施,也是急需研究的問題。

4 機(jī)遇和應(yīng)對措施

4.1 建立健全核安保法律法規(guī)體系

在中國法律體系框架下,深入貫徹“依法治國”的方略,不斷完善核安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。積極貫徹落實(shí)《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》,推動《中華人民共和國原子能法》及《中華人民共和國核安保條例》出臺。不斷完善核安保部門規(guī)章體系,制定威脅評估、信息與網(wǎng)絡(luò)安保等系列規(guī)范性文件；持續(xù)完善核安保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制修訂工作,推動核安保監(jiān)管體系化、規(guī)范化的落實(shí)。

4.2 全面提升核設(shè)施安保水平

核設(shè)施安保是國家核安保的基石,應(yīng)針對新時期核設(shè)施安保的特點(diǎn)和需求,從人防建設(shè)、技防建設(shè)、核安保演練、核安保文化建設(shè)等多個角度全面提升核設(shè)施安保水平。有序推進(jìn)核安保響應(yīng)力量的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。不斷加強(qiáng)核安保設(shè)備技術(shù)及可靠性要求,及時加強(qiáng)應(yīng)對新技術(shù)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn),包括網(wǎng)絡(luò)安保、空域安保、水域安保等。積極開展核安保演練,持續(xù)提升核安保事件響應(yīng)能力。加強(qiáng)核安保文化的宣貫力度,增強(qiáng)全行業(yè)的核安保意識。

4.3 加強(qiáng)核安保監(jiān)管技術(shù)能力建設(shè)

在開展核安保監(jiān)管工作的過程中,應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用。例如加強(qiáng)高溫氣冷堆、釷基熔鹽堆等新型堆型的核安保監(jiān)管技術(shù)能力建設(shè)。推進(jìn)非破壞性分析、破壞性分析等核材料分析技術(shù)在核安保監(jiān)管工作中的全面應(yīng)用,進(jìn)一步提升核材料衡算評價技術(shù)水平。提升核設(shè)施實(shí)物保護(hù)系統(tǒng)有效性評價技術(shù),全壽命周期保障核安保技防能力。加強(qiáng)核安保事件響應(yīng)評價技術(shù)研究,促進(jìn)核安保事件響應(yīng)的規(guī)范化、高效化。

4.4 系統(tǒng)開展核安?？茖W(xué)研究工作

科研工作是核安保技術(shù)發(fā)展的重要保障。核安保領(lǐng)域科學(xué)問題既涉及固定核設(shè)施安保、大型公眾活動核安保、公共安全核安保等實(shí)際工作中的應(yīng)用性問題,又涉及新型設(shè)備研發(fā)、設(shè)備/系統(tǒng)測試評估、核安保演練、核材料分析、核法證學(xué)等關(guān)鍵基礎(chǔ)性問題。未來應(yīng)以全面支撐我國核安保能力建設(shè)為目標(biāo),緊跟核工業(yè)及核電發(fā)展需求,完善核安?？蒲幸?guī)劃頂層設(shè)計,進(jìn)一步拓展核安保研究內(nèi)容及范圍,科學(xué)有序開展核安?？蒲泄ぷ?促進(jìn)我國核安保核心技術(shù)能力的快速提升。

4.5 加強(qiáng)核安保國際合作和交流

積極履行《核材料實(shí)物保護(hù)公約》及其修正案等相關(guān)國際公約,參與核安保相關(guān)國際公約、法律文書、導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定。加強(qiáng)與國際原子能機(jī)構(gòu)的交流與合作,包括支持機(jī)構(gòu)“核安保計劃”,支持機(jī)構(gòu)各成員國核安保能力建設(shè)等。持續(xù)深化核安保領(lǐng)域雙邊國際交流與合作,繼續(xù)加強(qiáng)與美在核安保示范中心框架下的交流合作,持續(xù)深化與其他國家核安保國際交流合作,將COE打造成為提升亞太地區(qū)核安保交流與技術(shù)能力的區(qū)域性平臺。構(gòu)建核安保能力建設(shè)網(wǎng)絡(luò)。利用核安保示范中心等現(xiàn)有平臺,開展核安保從業(yè)人員培訓(xùn)、核安保技術(shù)演練和交流等活動。

核安保事業(yè)任重道遠(yuǎn),全球核安保休戚與共！核安保作為國家安全體系的重要組成部分,作為保障核能事業(yè)健康有序發(fā)展的基礎(chǔ),未來,應(yīng)繼續(xù)秉持“發(fā)展和安全并重、權(quán)利和義務(wù)并重、自主和協(xié)作并重、治標(biāo)和治本并重”的理念,進(jìn)一步拓展核安保的科學(xué)內(nèi)涵、夯實(shí)核安保的技術(shù)基礎(chǔ)、加強(qiáng)核安保的管理,為發(fā)展核能事業(yè)保駕護(hù)航,為保障國家安全強(qiáng)本固基。