構(gòu)建銀行自律評(píng)估體系

文/季云華 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

綜合評(píng)估作為引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自我約束和自律管理的重要手段，在金融監(jiān)管中具有重要作用。針對(duì)銀行的外匯與跨境人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管，也應(yīng)及時(shí)構(gòu)建自律評(píng)估體系，并對(duì)評(píng)估結(jié)果開展綜合運(yùn)用，不斷完善自律機(jī)制建設(shè)。

構(gòu)建基本框架

現(xiàn)階段銀行外匯和跨境人民幣業(yè)務(wù)自律評(píng)估體系的建構(gòu)，應(yīng)以推動(dòng)銀行落實(shí)“展業(yè)三原則”和宏觀審慎政策導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)，通過科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，全面評(píng)價(jià)自律機(jī)制發(fā)布的展業(yè)公約、展業(yè)原則、展業(yè)規(guī)范在成員銀行內(nèi)部管理中的貫徹落實(shí)效果。

評(píng)估原則。一是動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。及時(shí)根據(jù)自律機(jī)制的發(fā)展，跨境收支形勢(shì)以及監(jiān)管重點(diǎn)的變化，調(diào)整指標(biāo)及權(quán)重。二是區(qū)域有別原則。在地區(qū)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)各地主要的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與高頻違規(guī)情況開展評(píng)估。三是實(shí)效原則。評(píng)估應(yīng)強(qiáng)調(diào)銀行的自我糾正、自我完善，激勵(lì)銀行將內(nèi)容相對(duì)寬泛的評(píng)估指標(biāo)框架應(yīng)用至內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理中。

工作組織。一是建立完善的評(píng)估制度框架，規(guī)范自律評(píng)估程序。在充分綜合自律機(jī)制各成員單位意見的基礎(chǔ)上，由各級(jí)自律機(jī)制召開工作會(huì)議，就自律評(píng)估事項(xiàng)進(jìn)行討論并形成決議，報(bào)外匯局備案后執(zhí)行。二是自律評(píng)估在實(shí)施時(shí)應(yīng)以自律機(jī)制為主，監(jiān)管部門適當(dāng)參與。通過這種方式，既可以明確自律評(píng)估和監(jiān)管考核評(píng)價(jià)的界限，又便于統(tǒng)一自律目標(biāo)與監(jiān)管導(dǎo)向，解決自律機(jī)制現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估手段不足等問題。三是根據(jù)目前既有全國(guó)自律機(jī)制又有省級(jí)、市級(jí)自律機(jī)制的架構(gòu)，以及外匯局對(duì)銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核的需要，自律評(píng)估對(duì)象應(yīng)對(duì)法人機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)并重，形成各層級(jí)的評(píng)估結(jié)果。這樣，既可全面展示法人機(jī)構(gòu)的自律情況，又可通過各級(jí)自律組織促進(jìn)評(píng)估結(jié)果的充分運(yùn)用。

自律機(jī)制評(píng)估結(jié)果分類管理的主要內(nèi)容

指標(biāo)選擇。一是體現(xiàn)全面性。評(píng)估指標(biāo)應(yīng)采用定量與定性相結(jié)合的方式，盡可能涵蓋為達(dá)到評(píng)估目標(biāo)所需的基本內(nèi)容，既要包括對(duì)銀行不斷完善內(nèi)部工作機(jī)制，完善內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作流程，遵循真實(shí)、合規(guī)、審慎展業(yè)過程的評(píng)估；也應(yīng)包括對(duì)銀行自覺加強(qiáng)自我約束，支持和促進(jìn)自律公約執(zhí)行，促進(jìn)自律目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的績(jī)效評(píng)估。二是兼顧靈活性。基于目前自律機(jī)制的組織架構(gòu)，可建立多層級(jí)指標(biāo)體系，一、二級(jí)指標(biāo)在全國(guó)層面進(jìn)行統(tǒng)一，三級(jí)指標(biāo)作為具體評(píng)估指標(biāo)，由地方自律機(jī)制根據(jù)地區(qū)需求構(gòu)建。三是考慮適應(yīng)性。可根據(jù)自律評(píng)估開展頻度、自律評(píng)估反饋情況、自律機(jī)制建設(shè)推進(jìn)程度、跨境收支形勢(shì)以及監(jiān)管重點(diǎn)變化，調(diào)整具體評(píng)估指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重。

評(píng)估方法。一是靈活選擇評(píng)估模型。通過專家打分綜合法、層次分析法、模糊綜合評(píng)判法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)評(píng)估法、灰關(guān)聯(lián)聚類評(píng)估法等數(shù)學(xué)模型，將多個(gè)評(píng)估指標(biāo)“合成”為一個(gè)整體性的綜合評(píng)估值。地方自律機(jī)制根據(jù)評(píng)估目標(biāo)和該地區(qū)被評(píng)估對(duì)象的特點(diǎn)，靈活選擇評(píng)估模型，并保持方法相對(duì)穩(wěn)定，便于評(píng)估結(jié)果連續(xù)可比。二是綜合運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估手段。通過憑證檢查法、穿行測(cè)試法、實(shí)地觀察法、現(xiàn)場(chǎng)訪談法等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。此外，還可以采用非現(xiàn)場(chǎng)的函證法、調(diào)查問卷法向被評(píng)估銀行及其他單位和個(gè)人搜集評(píng)估信息，進(jìn)一步了解銀行外匯與跨境人民幣業(yè)務(wù)的自律情況。

評(píng)估結(jié)果。一是直觀反映自律風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。根據(jù)評(píng)估得分進(jìn)行分級(jí)評(píng)價(jià)，可直觀反映自律風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，是較常見的結(jié)果展示方式。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，可將參評(píng)銀行分為A、B、C三類，并以此為基礎(chǔ)對(duì)具體結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步運(yùn)用。二是體現(xiàn)各分級(jí)指標(biāo)的具體評(píng)估水平。評(píng)定銀行自律風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)時(shí)，可能需要綜合平衡總得分與各分級(jí)指標(biāo)得分的情況。三是以豐富的評(píng)估報(bào)告展現(xiàn)評(píng)估內(nèi)容。根據(jù)不同的目的、服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，可形成多層次的評(píng)估報(bào)告，如評(píng)估總報(bào)告、評(píng)估專題報(bào)告、評(píng)估技術(shù)報(bào)告等等。

充分運(yùn)用評(píng)估結(jié)果

充分運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，并以其為依據(jù)對(duì)被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行懲戒和激勵(lì)，是促進(jìn)自律評(píng)估體系健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是評(píng)估可持續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ)。

運(yùn)用原則

一是堅(jiān)持“正向激勵(lì)、負(fù)面懲戒”的原則。從推動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展角度，強(qiáng)調(diào)正面激勵(lì)，進(jìn)一步提升自律機(jī)制成員單位遵守公約的成就感、責(zé)任感。對(duì)于加入自律機(jī)制卻無視自律要求的成員單位，則應(yīng)進(jìn)行懲罰。

二是堅(jiān)持“內(nèi)部自律、外部他律”的原則。自律機(jī)制的基礎(chǔ)是自律，對(duì)于評(píng)估結(jié)果首先應(yīng)考慮在自律機(jī)制內(nèi)部進(jìn)行運(yùn)用；但對(duì)于內(nèi)部運(yùn)用成效不明顯的，就需要依靠外部他律的方式，進(jìn)一步提升對(duì)成員單位進(jìn)行行為管理的有效性。

三是堅(jiān)持“頂層管理、地方運(yùn)用”的原則。全國(guó)外匯市場(chǎng)自律機(jī)制層面，主要面向各家全國(guó)性銀行總行運(yùn)用評(píng)估結(jié)果；地方外匯與跨境人民幣自律機(jī)制層面，則主要面向各家銀行的分支機(jī)構(gòu)和非全國(guó)性商業(yè)銀行的總行。

評(píng)估結(jié)果的內(nèi)部運(yùn)用

獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。對(duì)評(píng)估分類結(jié)果為A類的銀行授予榮譽(yù)稱號(hào)，并向全轄通報(bào)；對(duì)連續(xù)兩年評(píng)估分類結(jié)果為C類的銀行，由所在地自律機(jī)制取消其成員資格，并向其上級(jí)單位和監(jiān)管部門通報(bào)。

定期報(bào)告。由自律機(jī)制來制訂成員單位的定期報(bào)告制度，在制度中對(duì)于評(píng)估結(jié)果不同分類的銀行采取差異化的報(bào)告周期，如A、B、C類成員的報(bào)告周期可分別為半年、3個(gè)月和1個(gè)月。

定向培訓(xùn)。針對(duì)A類銀行，要求不少于10%的具體業(yè)務(wù)操作人員參加測(cè)試與培訓(xùn)；針對(duì)B類銀行，要求業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人及分支機(jī)構(gòu)行領(lǐng)導(dǎo)以及不少于30%的具體業(yè)務(wù)操作人員參加測(cè)試與培訓(xùn)；針對(duì)C類銀行，要求所在地分行分管外匯業(yè)務(wù)的行領(lǐng)導(dǎo)及不少于50%的具體業(yè)務(wù)操作人員參加測(cè)試與培訓(xùn)。

提請(qǐng)監(jiān)管檢查。在自律機(jī)制內(nèi)部形成統(tǒng)一意見后，向外匯局建議，對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違規(guī)問題的銀行以及被取消成員單位資格的銀行，開展外匯業(yè)務(wù)全面檢查。

評(píng)估結(jié)果的外部運(yùn)用

與人民銀行宏觀審慎管理體系相結(jié)合。目前，在對(duì)金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎評(píng)估體系（Macro Prudential Assessment，MPA）考核中，“跨境融資業(yè)務(wù)”指標(biāo)下分設(shè)了“外匯自律行為”子項(xiàng)，但由于相關(guān)細(xì)則尚未明確，該子項(xiàng)通常按滿分3分計(jì)算。對(duì)此，建議考慮將自律評(píng)估分類結(jié)果直接納入已開辦外匯業(yè)務(wù)銀行的MPA相關(guān)考核中。

與銀行信用評(píng)級(jí)體系相結(jié)合。從當(dāng)前銀行信用等級(jí)評(píng)價(jià)情況看，各家銀行均有相應(yīng)的資信公司對(duì)其開展評(píng)級(jí)和展望。可將自律評(píng)估結(jié)果向各資信評(píng)估公司公開，以便資信公司在開展信用評(píng)級(jí)時(shí)充分考慮銀行在自律機(jī)制方面的表現(xiàn)，給予相應(yīng)的評(píng)級(jí)和展望建議。

實(shí)施差異化外匯監(jiān)管。一方面，將自律機(jī)制評(píng)估結(jié)果納入銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核。根據(jù)外匯局發(fā)布的《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核內(nèi)容及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)（2017年）》，目前外匯業(yè)務(wù)自律情況已納入內(nèi)控管理及其他考核中，共計(jì)6分。建議考慮將自律評(píng)估分類結(jié)果A、B、C類分別對(duì)應(yīng)考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)秀（4.5—6分）、一般（1.5—4.5分）和較差（≤1.5分）。另一方面，在日常監(jiān)管中根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)各銀行進(jìn)行分類管理，如在自查、檢查頻次和違規(guī)處罰上體現(xiàn)出差異性等（見附表）。