美國職業化消防體制概覽

摘要：本文以我國組建成立應急管理部、公安現役消防部隊進行職業化消防體制改革為背景，從美國消防制度的歷史沿革、美國目前的多元化消防體系、消防員培訓體系、職業化待遇和福利保障體系等方面，介紹分析了美國在職業化消防體制方面的諸多探索和經驗，以期對我國職業化消防體制的不斷優化、應急救援能力的不斷提高提供一些參考和借鑒。

關鍵詞：職業化消防；美國；應急救援；體制改革

我國是一個災害多發頻發的國家，為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定，2018年3月根據第十三屆人大一次會議批準，我國組建成立應急管理部。新組建的應急管理部整合了國家安全生產監督管理總局職責，以及國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責等13個部門的應急管理相關職責。公安消防部隊改制，不再列武警部隊序列，全部退出現役，成建制劃歸應急管理部，承擔滅火救援和其他應急救援工作，充分發揮應急救援主力軍和國家隊的作用。

美國，和中國同樣作為幅員遼闊、災害多發的大國，在如何有效開展應急救援工作、提高社會整體應急救援水平方面同樣也做出了諸多嘗試和探索。19世紀后半葉以前，很長一段時間里美國消防隊伍主要以志愿者消防隊為主，后來收費消防隊逐漸代替了志愿者消防隊伍。但是隨著經濟的快速成長、城市化水平的不斷提高，美國在建國七八十年后開始頻繁受到火災的困擾。原有的消防體制指揮分散、各自為戰、人員流動過快、專業化程度不高等弊端不斷暴露出來。最終，美國通過不斷的探索和嘗試，確立了目前以職業制消防隊伍為主力軍的應急救援隊伍。美國作為當時的新興國家，在實行職業化消防體制之前與我國當前面臨的消防問題有一定的相似之處，在職業化消防體制建設的探索道路上有著諸多經驗和教訓。經過不斷探索，目前美國已經形成了以職業化消防隊伍為應急救援常備力量和主力軍的體制，職業化消防隊伍是目前美國應急救援力量的核心力量。我國此次改革，消防部隊和森林部隊從武警部隊剝離，并與安全生產等專業應急救援隊伍一并作為常備應急骨干隊伍，是我國應急救援力量向職業化、綜合化和集中化方向邁進的一個重大舉措，是我國應急管理體制建設中的一項重大進步。是我國應急救援職業化建設的關鍵性一步。因此，對于我國未來應急救援職業化建設而言，美國職業化消防體制建設探索過程中的經驗和教訓，對我國以消防隊伍為常備應急骨干隊伍的應急救援體制不斷優化和救災能力的不斷提高，有十分寶貴的學習借鑒意義。

一、美國消防制度的歷史沿革

美國作為一個移民國家，19世紀后半葉之前很長一段時間里，美國消防工作基本由民間志愿者承擔。志愿者們除了自身從事的本職工作以外，以鄰里和社區感情、個人責任感等因素為基礎，在發生火災等事故時業余從事消防救援工作。隨著美國國家經濟社會不斷發展進步，蒸汽機消防車等新式消防裝備不斷在美國這個新興國家出現，于是在一些經濟發展水平較高的城市，逐漸出現了通過收取滅火救援費用維持自身經營的付費消防隊。但是，隨著經濟的快速成長、城市化水平的不斷提高，美國在建國七十到八十年后開始頻繁受到火災的困擾，原有的基層民眾自發組織形成的消防體制存在的諸多弊端，不斷暴露出來。

首先，由于美國移民國家的屬性，美國很多市的消防部門負責人大多由選舉產生或者由選舉產生的市長任命，因此，消防隊的負責人經常兩三年就要面臨班子更替帶來的人員變動，十分不利于消防工作的長期穩定推進、不利于人員的技術積累以及專業數據檔案的保存和積累。第二，由于美國當時城市主要為移民城市，原有的城市消防隊主要以志愿者消防隊為主，這類志愿者消防隊的訓練十分不規范，而且沒有一定的標準，在火場上，大多都是依靠淳樸的個人感情和手足情義相互搭救；第三，由于工業化和商業文化的推廣，配備先進蒸汽機消防車的收費消防隊伍逐漸出現、并取代了原有的志愿者消防隊。但是此類消防隊雖然使用了更先進的消防車輛和裝備，卻依然沒有規范的訓練和培訓體系，導致先進的裝備與人員的職業素質不匹配。此外，城市的建筑規劃、建筑設計、建筑材料和消防滅火設施設置等方面政府均沒有明確的要求和法律約束。1872年在美國爆發的著名的波士頓大火（Great Boston Fire），使當時的美國各州政府正式認識到了其各地存在的消防體制問題。此次波士頓大火共燒毀美國著名城市波士頓市中心776棟建筑以及大部分的金融區，對美國當時新英格蘭地區最著名的政治與文化中心波士頓的經濟造成了嚴重影響。

此次大火引起當時美國社會的普遍關注，波士頓大火中上述消防體制所體現的弊端暴露無遺。自此，美國各地逐漸邁出了消防體制職業化探索的腳步，開始了漫長的探索過程。經過幾十年的消防體制職業化探索，美國各州相繼基本建立了政府提供資金、提供專業培訓、隊伍相對穩定以及裝備相對精良的職業化消防隊伍。并且職業化消防隊伍逐漸成為美國城市消防救援的主要力量。

但是由于此前的職業化消防體制的探索多由各州自發推動，缺乏頂層設計，中央一級缺乏統一指揮、協調、指導全國消防工作的聯邦機構和國家級消防培訓機構，美國各地的職業化消防隊伍逐漸暴露出面臨大災指揮分散、各自為戰、培訓水平良莠不一、培訓標準參差不齊等弊端。針對這些問題，1973年美國全國火災防控委員會發布了名為“美國在燃燒”的專題報告。該報告的作者估計，美國每年火災造成12，000人死亡，300，000人重傷，每年財產損失114億美元（注：該報告于1973年首次發布后，部分數據后期已作校正更新，根據美國國家消防局根據全國火災報告系統NFIRS的數據估算，1973年以上三項數據分別約為6，200人，100，000人，直接經濟損失27億美元）。該報告提出了90項建議，其中就包括建議成立一個聯邦機構，統一規范協調各州各自為政、標準不一的火災防控工作，幫助解決全國范圍內日益嚴重的致命火災問題。以及建立消防人才培養的國家級平臺——美國國家消防學院（National Fire Academy）。因此，美國國家消防局（United States Fire Administration， USFA）和美國國家消防學院在次年成立。根據1974年實施的美國聯邦消防法的規定，國家消防局對許多與消防有關的聯邦工作項目負有管理職責，如系統性的收集與火災事件有關的統計數字（通過全國火災報告系統NFIRS）、公共消防教育宣傳、消防基金和資金管理和使用信息發布等。并且向公眾提供家庭消防安全信息以及經過審批認可的消防安全公共場所名單。國家消防學院負責對大量來自美國和世界各地的消防隊員進行培訓。由于美國采取聯邦制政府體制，隸屬于聯邦政府的國家消防局，并不對各州消防局行使領導職責，各州消防機構的工作直接向各州州長負責。

1979年，聯邦政府為了更好地統一協調應急管理體系、優化配置應急管理資源，吸收整合國家消防局、聯邦保險局、國家氣象局的防災職能、聯邦事務管理局的防災機構以及國家住房和城市發展部的聯邦災害救助管理職能等11個部門的應急管理職能組建美國聯邦應急管理局（Federal Emergency Management Agency），自此美國國家消防局成為美國聯邦應急管理局的下設部門。隨后由于2001年發生了“911”恐怖襲擊，2003年美國總統喬治布什為了加強美國本土防衛應急能力，組建成立美國國土安全部。聯邦應急管理局被并入新成立的國土安全部。2007年，聯邦應急管理局再次被調整為相對獨立的聯邦緊急事務管理機構，聯邦應急管理局局長可直接向美國總統匯報、直接對美國總統負責，但該局仍掛靠在美國國土安全部。美國國家消防局作為全國消防工作的綜合管理部門，是聯邦應急管理局的重要組成部分。

二、多元化的消防體系

經過多年的消防隊伍職業化發展，美國消防隊伍目前實行職業制和志愿制相結合的多元化的消防體系。美國國家消防協會（National Fire Protection Association，NFPA ）2017年4月發布了關于2015年美國消防的最新數據，該數據包含了消防員、消防機構（由于美國為聯邦制國家，各地消防局、處、支隊名稱不一，因此統稱“消防機構”）、消防站、消防裝備等多方面數據。該項統計中所指的職業制消防員包括了所有全職穿著制服服役的消防員在內，無論其負責滅火救援、防火檢查還是管理工作。而該項統計中志愿制消防員包括了任何形式的兼職消防員。根據該項統計，美國共有消防員1，160，450名，其中職業制消防員約345，600名，約占消防員總數的30%，其余為志愿消防員。71%的職業制消防員在轄區內保護人口大于25，000人的消防機構工作，而95%的志愿消防員在轄區保護人口小于25，000人的消防機構工作。美國轄區人口超過100萬人的消防機構，全部為職業制消防機構或以職業制為主的消防機構；轄區人口50萬人以上、100萬人以下的消防機構中，93.3%為職業制或以職業制為主的消防機構；轄區人口25萬人以上、50萬人以下的消防機構中97.0%為職業制和以職業制為主的消防機構。然而，全國所有轄區人口小于5萬人的消防機構中，超過90%以上為志愿制或以志愿制為主的消防機構；由此可見，職業制消防隊伍雖然在人員數量上少于志愿制消防隊伍，但是卻是美國消防力量絕對的主力軍和核心力量。志愿制消防員數量眾多很大一部分原因是因為其兼職屬性。由于志愿制消防員是兼職的，因此需要招聘較多的人員以便保證每次出警人員充足。

職業制消防員的數量進幾十年來隨著社會的發展不斷增長，1986年時，美國的職業制消防員數量為237，750名，職業制和以職業制為主的消防機構3，043個；到2015年，職業制消防員數量以及職業制和以職業制為主的消防機構幾乎增長到1986年時的1.5倍，分別達到345，600名和4，544個。美國每千人平均職業制消防員達1.54個，部分發達地區達2個以上；如果將志愿制消防員計算在內，美國人口中每千人平均消防員數量可達3.36個。而我國目前，每千人平均現役消防員數量僅為0.13名，這個數字與美國人口每千人平均消防站數量0.183接近。

美國的消防機構共計29，727個，其中，純職業制消防機構2，651個，占所有消防機構的9%；以職業制消防隊伍為主的消防機構1，893個，和純職業制消防機構數量相加的總和約占所有消防機構的15.3%。從數量上來看，純職業制和以職業制為主的消防機構數量并不多，但是這9%的純職業制消防機構卻保護著49%的美國人口，而占總數量15.3%的職業制和以職業制為主的消防機構共保護著65%的美國人口。除了上述兩類消防機構，還有5，421個消防機構以志愿制消防員為主，19，762個消防機構為純志愿制消防員單位。這后兩類消防機構大多位于廣大鄉村。美國消防機構類型與保護人口比例如圖1所示。

全美國共有消防站58，750個，平均每個消防機構下轄1.98個消防站，但是由于美國各地人口密度差異較大，絕大多數轄區人口50萬以上的消防機構消防站數量均在10個以上，而大多數人口密度較小地區的消防機構均只有1個消防站。

美國消防員主要以男性為主，根據2015年的統計數據，7.3%的消防員為女性，其中職業制消防員中女性占比3.7%，志愿制消防員中女性占比8.9%。從年齡來看，美國20.9%的消防員年齡在20到29歲之間，26.7%的消防員年齡在30至39歲之間，24.0%的消防員在40至49歲之間，17.2%的消防員在50至59歲之間，年齡在16-19歲之間的占3.3%，而大于60歲的消防員占比在7.9%。由此可見，50.7%的消防員年齡在30到49歲之間；而49.1%的美國消防員年齡大于40歲。從地域差異角度來看，轄區保護人口大于25，000人的消防機構里的消防員主要以30歲到49歲的青壯年為主，而在轄區保護人口小于25，000人的消防機構里工作的30歲以下、50歲以上的消防員的比例要明顯更高。美國消防員各年齡層比例如圖2所示。

美國各州政府對消防工作十分重視。消防服務支出從1980年到2014年（以2015年美元為基準扣除通貨膨脹）增長迅速，1980年美國地方消防直接支出164億美元，而2014年，美國地方消防直接支出達442億美元。美國的消防隊伍所承擔的法定任務面廣，職責多元化。除擔負滅火救援任務外，其他自然災害事故救援、交通事故救援、應急醫療救護等搶險救援與社會救助任務均由消防隊伍承擔。在美國，共有13，500個消防機構對外提供院前急救服務基礎生命支持（BLS），約占全國消防機構的45.4%；4，617個消防機構不僅提供院前急救服務，而且提供高級生命支持（ALS）。而且從轄區人口來看，轄區人口在5萬人以上的消防機構，90%以上均提供基礎生命支持或高級生命支持服務。

三、多層次的消防培訓體系

（一）消防員的招錄

目前在美國申請成為消防員通常必須年滿18周歲，具有高中以上文憑，并持有有效的駕駛執照。必須通過書面考試和身體測試，并完成一系列的面試，而且必須通過體檢和藥物篩查才能被錄用。申請人被錄取后必須在消防學院接受消防和急救醫療服務的培訓并通過考核，并持有急救醫療技師（emergency medical technician， EMT）證書才能上崗。每一名正式消防員都需要接受不定時隨機藥物測試，并且需要完成常規體能評估。除了要求職業制消防員必須被認證為急救醫療技師外，一些消防機構還要求消防員獲得護理人員資質認證。國家緊急醫療技術人員登記處（National Registry of Emergency Medical Technicians， NREMT）可以認證急救醫療技師和護理人員。各級NREMT認證都需要申請人經過培訓并且通過國家考試。國家考試由計算機考試和實踐兩部分組成。

在當地或各州開辦的消防院校里，新錄用的消防隊員將接受數月的訓練。通過課堂教學和實踐訓練，學員們學習滅火救援技術和防火知識、當地建筑規范以及緊急醫療處置等方面的知識。在消防學院結業后，消防隊員通常必須完成一段試用期才能成為正式的職業制消防員。而那些野外和森林消防員學員，可能還需要參加長達4年的“學徒計劃”，這一計劃將資深消防員指導和在職培訓結合起來。

職業制消防員除了參加當地或州消防機構和培訓機構舉辦的培訓項目，一些消防員由國家消防學院主辦的聯邦培訓班進行培訓。這些培訓課程包括防火技術、備災、危險材料管制和公共消防安全和宣傳教育等領域的課程。

雖然成為消防隊員所需的最低文憑是高中文憑或同等學歷，但是通過在職培訓和學歷教育提高能力或學歷對于美國消防員卻十分重要。一方面，實際工作中一些業務知識超越了高中畢業知識水平，因此對于需要開展傷情評估、創傷處理、清理阻塞氣道等工作的消防員而言，通常需要取得急救醫療技師（EMT）認證，對于EMT認證的要求各州和各城市結合自身實際情況有不同的要求。另一方面，由于申請者眾多、消防員崗位應聘競爭激烈。許多申請者具備知名學院或大學的兩年制大專學歷，一部分申請者還擁有火災科學或相關領域的四年制本科學歷。因此，美國很多消防部門已經把最低年限提高到了21歲。而且，許多申請者都會在應聘消防員之前先獲得EMT或護理證書，以便在競聘中更有優勢。

此外，有志愿制消防員工作經歷的申請人，在申請職業制消防員時可能會更占優勢一些。志愿制消防員與職業制消防員均需要遵守NFPA 1001規范中相同的規定。在美國除佛羅里達州以外的地區，志愿制消防員可承擔的消防任務不受額外限制、與職業制消防員相同。但在許多州并不強制要求志愿者通過認證。因為大多數志愿制消防員都從事其他職業，因此不能全職參加培訓。所以，當地消防部門每周或每月舉辦培訓，以確保每個志愿制消防員都具備需要的技能。

（二）消防員的晉升選拔

對于普通美國職業制消防員而言，有著比較多元化和明確的晉升途徑。通常情況下，消防隊員可以晉升為工程師或機械師，然后晉升為副隊長（lieutenant）、隊長（captain）、大隊長（battalion chief）、助理總長（assistant chief）、副總長（deputy chief），最后成為總長（chief）。對于晉升到大隊長以上的職位，許多消防部門現在要求晉升者必須擁有學士學位，且最好為火災科學、公共管理或相關領域的學位。此外，一部分消防隊員在獲得足夠的經驗后，最終也可以選擇成為消防檢查員或火災調查員。

雖然美國消防機構在消防員招錄時對于消防員的學歷門檻設置并不高，但是擁有更好的教育背景將在指揮員的選拔和后期晉升中獲得一定的優勢和更大的空間。目前美國馬里蘭大學、俄克拉荷馬大學和伊利諾伊理工學院等高校都設有消防系，且設有碩士點或博士點，為社會培養消防專業碩士、博士等高級技術人才。

四、完善的職業化待遇和福利保障體系

美國實行聯邦體制，消防工作由各州、市、縣政府負責，美國各地消防局預算屬于地方財政，包括消防人員薪金在內的消防經費直接由當地政府負責。經費由城市議會進行審核，消防機構負責人管理。美國職業制消防員薪資待遇及退休等各類保障優厚。不僅在職時享受相對于社會平均工資較高的薪酬，退休后根據工作時間長短也可領取豐厚的退休金。美國各地政府通常規定消防員在消防機構工作25年以上可以選擇退休，并依據美國退休計劃（401k）獲得相應的福利。除了個人享受各類福利待遇外，消防員家人通常可終生享受醫療保險。美國對犧牲的消防員，采取聯邦政府、地方政府補償與保險給付相結合的辦法，給予家屬較高經濟補償。通常聯邦政府補償10萬美元，地方政府補償12萬美元，保險給付30萬美元，以上共計52萬美元，再加上犧牲消防員犧牲時至退休（以60歲計）的工資，一并給予家屬補償。此外，與警察等公職人員不同的是，政府許可消防部門專門設立消防基金，通過接受社會捐款等方式為殉職消防員提供豐厚的撫恤金。

根據美國消防協會的統計，美國消防員每周工作時間在40小時至60小時不等，實行輪班執勤制。大多數消防員輪班工作24小時，休息48小時或72小時；或者采取比較靈活的工作時間安排，例如工作10小時，休息14小時。

根據美國勞工統計局（Bureau of Labor Statistics）數據（更新于2017年10月），2016年美國職業制消防員平均年薪48，030美元，防火監督檢查、火災調查等技術性崗位平均年薪56，130美元。全美國消防員平均年薪超過73，000美元的地區就有10個之多，其中舊金山部分地區消防員平均年薪達90，140美元，遠高于同期美國各行業平均收入年薪37，040美元。此外，美國職業制消防員薪資漲幅大、收入上升空間大，以紐約市消防局公布的數據為例，副隊長級（lieutenant）年薪可達125，848美元，隊長級（captain）可達149，163美元，而大隊長級（battalion chief）年薪可達161，281美元。橫向比較來看，根據國際勞工組織（International Labour Organization）發布的各國2005年官方統計數據，美國消防員2005年平均每月凈收入為2，729美元（2005年匯率）在各國消防員中排名第一，而中國消防員的平均月凈收入僅為131美元（2005年匯率）。

由于以上完善的職業化待遇和福利保障體系，根據美國著名雜志《美國新聞和世界報道》，從美國全國民意研究中心（National Opinion Research Center）的調查結果看，美國消防員對職業的滿意度僅次于神職人員。并且，根據美國哈里斯民意調查機構（Harris poll）的調查結果，美國消防員與科學家、醫生等職業連續多年位居全美最受尊敬職業的前列。

五、結語

由上述內容可見，美國職業化消防體制經過一百多年的發展，已經形成了相對成熟穩定的體系結構，其特點可歸納為以下幾點：第一，突出能力導向，強調選拔晉升與培訓掛鉤，注重終身職業培訓。美國職業制消防員，從新消防員的選拔，到后期消防員、指揮員的晉升，均與規范而完善的培訓體系密切掛鉤。以美國國家消防學院為核心的、規范而完善的消防培訓體系，為全美國職業制消防員提供了一把職業能力的標尺，確保以能力為導向，能者上平者讓庸者下，構建了風清氣正的職業生態和“正淘汰”的職業環境。第二，對于消防高度重視，消防投入大。美國作為聯邦制國家，各地消防隊的經費主要來源于地方，各地政府、社會各界對于消防高度重視，由于美國各州經濟發展相對較平衡，城鄉差異較小，各地消防工作均有較為充足的經費保障，各地固定消防設施的建設水平也相對平衡。第三，職業發展前景明確，職業保障制度完善。美國的志愿制消防員社會地位高、具有廣闊而明確的職業發展前景，結合自己的能力特點可以選擇不同的崗位作為終身職業，達到什么能力，就獲得什么待遇，個人均有明確預期。而且完善的職業保障制度，使職業制消防員沒有后顧之憂，可以把個人精力全身心投入到提升業務能力、訓練執勤以及履行全部應急救援任務上。第四，注重發揮志愿制消防員的力量。美國的志愿制消防員，不僅在數量上占據了美國消防員群體的大部分數量，且無論在廣大的鄉村小城鎮還是在需要跨區域協同處置的重大災害現場，為數眾多的志愿制消防員作為職業制消防員的重要補充和輔助力量，均發揮了重要作用。

我國此次組建應急管理部并推進消防職業化改革，是我國應急救援力量走向職業化、綜合化和集中化的一個重大舉措，是我國應急管理體制建設中的一項重大進步。有助于將原先分屬于不同行業領域和部門的力量高度整合起來，進一步提升應急救援力量的合力，同時也是我國應急救援職業化建設的關鍵性一步。中國職業化消防體制改革自上而下、由頂層設計向基層推動，避免了曾經美國在職業化消防體系建設探索過程中走過的許多彎路。中國實行職業化消防體制后，如何在運行與開展實際工作過程中不斷進行體制優化、如何不斷提高應急救援能力，是我們需要不斷思考與探索的問題。對于這一問題，此前美國在職業化消防體制方面的諸多探索、經驗和教訓，值得我國消防應急救援工作學習和借鑒。

參考文獻：

James M. Bugbee.Report of the Commissioners Appointed to Investigate the Cause and Management of the Great Fire in Boston；Records of the Late London Fire-Engine Establishment by Captain Eyre M. Shaw[J].The North American Review，Vol.117，No.240（Jul.1873）：108-141.

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National Commission on Fire Prevention and Control.America Burning[R].United States：U.S.Government Printing Office，1973.

作者簡介：

楊華（1986—），男，山東東平人，中國科學技術大學工學博士，香港城市大學哲學博士，曾任香港城市大學土木及建筑工程系研究助理，現為山東消防總隊高級工程師，中國人民武裝警察部隊學院消防指揮系選聘教官，主要從事建筑火災防控及滅火救援技術的研究，在國內外學術期刊發表論文共17篇（其中SCI/EI收錄10篇），出版個人編著1部，發明專利1項。

吳立志（1968—），男，浙江金華人，教授，博士，中國人民警察大學消防指揮系主任。

李思成（1977—），男，山東鄆城人，教授，博士，中國人民警察大學消防指揮系滅火技術教研室主任。