初探公共危機應急管理和救援法律保障的現狀及問題

摘要：從人力資源、經費設置、后勤保障、不同層級及地域之間的協調聯動出發，對我國公共危機應急管理和救援法律保障的現狀及問題進行了分析，提出了法律工作者結合消防工作的具體特征以及時代發展的要求，暢通應急管理和救援的保障體系。

關鍵詞：應急救援；消防體系；法律保障

一、我國應急保障機制的發展現狀

應急保障是應急管理和救援始終的物質基礎和智力支持的重要部分。應急保障包括人力資源保障、經費保障、物資器材裝備保障、預案保障、技術保障、信息保障、宣傳保障、協調保障和法律保障等，其中法律保障是應急管理和救援的重要內容。人力資源保障、經費保障、物資器材裝備保障、預案保障等方面的保障都需要法律的支持，而法律保障則為其提供充分的法律依據。因此，法律保障可以包括人力資源的法律保障、經費法律保障、物資器材裝備法律保障、宣傳法律保障、救援措施和程序以及救濟的法律保障等。這些保障相互聯系、相互作用、相互依賴、相互支持，形成了應急管理和救援的保障系統。

二、我國應急保障機制中存在的突出問題

目前，我國應急法律保障不斷完善，各級政府及其職能部門、包括消防部隊在內的各種武裝力量救援部隊以及其他應急救援隊伍都分別依據法律法規等制定了有關的法規和規范性文件，對公共危機應急管理和救援所需的各種保障法律提供了法律根據，依法履行各自的職責，應急救援保障能力不斷提高，保證了應急管理和救援保障工作的順利進行。但是，近年來，我國公共危機事件頻發，應急保障水平不能滿足公共危機應急管理和救援的需要，主要表現在以下幾個方面。

（一）人力資源保障缺乏

應急救援人力資源不足，沒有形成有效的應急保障隊伍，難以適應處置災害的需要。我國消防部隊是各類災害救援的骨干力量，是專業性救援隊伍，但現有的以公安消防部隊為骨干的專業應急救扱隊伍普遍存在人力資源不足的情況。除了現役制消防人員以外，志愿者制度的完善對于擴充應急救援隊伍的編制也有益處，美國、德國等發達國家消防志愿者在應急救援中發揮的作用十分明顯。我們可以借鑒國外的做法，加強對志愿者隊伍的招募，組織和培訓動員，鼓勵志愿者參與應急救援工作，從而充實消防部隊的整體戰斗能力。應急救援中應急專業人員如技術人員、醫療人員、社會工作者等的參與嚴重不足。應急管理和救援的專家組、智囊庫建設滯后，專家數量少，附屬于行政機關，專業研究人員少且水平不高，智囊團的組成和運用沒有制度上的保障。因此，應急力量還須進一步擴充編制，全面加強人力保障建設。

（二）經費保障欠缺或浪費或非法使用

應急保障經費不足，缺乏與社會保障的密切配合，應急保障建設工作開展困難。一方面，目前我國的應急保障主要依賴政府財政部門的臨時調度和社會捐助，沒有建立起專項儲備資金。另一方面，由于各種功能單一的救援部門都從本部門的利益出發，花費政府大量的專項經費，購置許多精良器材，有的長期放置不用，有的器材功能還相互重合，造成政府寶貴資金的浪費。作為公共危機應急救援力量體系中的骨干力量，公安消防部隊經費保障直接影響著公共危機應急管理和救援保障的整體。隨著公安消防部隊越來越多地承擔起突發事件應急救援工作，應對大規?？鐓^域應急救援工作的經費保障明顯存在經費不足的問題。近年來，我國突發性事件頻發，由于這些公共危機突發性事件的不可預見性，財政部門在編制每年度部門預算時均不能夠專門安排辦案經費，致使公安消防在這方面的支出增多且缺乏穩定的保障。

（三）物資器材裝備保障儲備不足

我國目前的應急救災搶險的救援物資主要依賴中央財政集中調度，各地市支援和慈善機構的社會募捐。在災害發生后，居民大多采取自主救援，應急物資儲備也不能滿足救災需要。

（四）協調保障困難

我國現有應急管理和救援的各部門與各種救援力量條塊分割顯著，跨力量之間協調保障困難。因為條塊分割顯形，動態協調和調動難以實現，沒有建立跨區域的應急保障機制，從而沒用形成有效的應急保障來為大型災害時的應急管理和救援服務。由于應急救援力量的分散，應急力量和資源還缺乏有效整合和統二協調機制，當發生重特大公共危機事件尤其是發生涉及多種公共危機事件或跨地區、跨行業和跨國的重特大公共危機事件時，某一部門的應急救援力量和資源往往十分有限，而臨時組織的應急救援力量往往存在職貴不明、機制不順、針對性不強等問題，難于協同救援，發揮整體應急救援能力和效果。

以公安消防部隊為骨干力量的應急救援涉及全國各個相關的政府機構和組織，最主要的包括國土資源、交通、水利、林業、氣象、安全監管、環境、電力、通信、建設、衛生、農業等部門、其管理主要以條塊分割、各自負責為主。當大規模的突發災害發生時，部門之間的動態協調、調動會占用相當多的救援時間，而且由于管理部門的繁多，各類人力、物力資源的協調保障成為指揮的重點之一。正因為沒有統一的應急保障機制，因而沒有形成有效的應急保障來為應急救援服務，在出現需要跨區域大規模救援時，各種物資調動的困難尤為突出。在2008年汶川特大地震的應急救援保障行動中，缺乏協調的問題尤為突出，具體體現在：（1）缺乏跨區域應急救援保障的預案體系，在無準備的情況下，應急保障的快速啟動和各部門的協調將會受到不同程度的影響，救援保障從主動變為被動，然而災害越是嚴重、范圍越大，越是需要保障的速度和力度。（2）現有的應急救援工作以條塊分割、各自負責為主，由于保障力量構成復雜，部署相對分散，各個部門有自己專門的保障管理，部門之間的協調工作難度較大，使得大規模跨區域應急救援保障具有單個部門靜態為主的特點，保障資源分散，信息較為封閉。

（五）預案保障乏力

從應急保障預案上看，應急保障預案體系化薄弱。我國應急管理和救援預案體系以《國家突發事件總體應急預案》為法律依據。然而目前，我國各省市都建立了應急救援管理預案，既有總體應急突發事件的預案體系，又有各個災種的專項預案，對應急管理的整體活動進行了過程規劃、職能劃分及責任明確，但還沒有專門針對應急保障的預案。應急保障中的人力、物資、財政和技術保障資源在災前的儲備、籌集，災中的調集、投放及災后的評估、完善都缺乏體系化的規劃與管理，應急保障相關部門的責任、職能劃分與明確尚未有規范化的說明。尤其是較大規?？鐓^域應急救援保障預案所屬的管理部門繁多，救援保障預案尚缺乏系統的管理和完善。在重、特大突發災害來襲時，缺乏應急保障預案的快速啟動與協調，往往是事已致，而信未達；信已達，而人未到；人已到，而物未至。在應急管理和救援過程中，無論是信息還是資源都明顯滯后于突發事件的發展。

三、未來應急保障機制的構建與完善

除了上述人力資源保障缺乏、經費保障欠缺或浪費或非法使用、物資器材裝備保障儲備不足、協調保障困難和預案保障乏力以外，還存在技術保障不高、信息保障不暢、宣傳保障不到位、法律（強制）措施籠統、法定程序不明、法律責任不清、法律救濟不足、法律監督不到位等問題。因此，公共危機應急管理和救援保障體系亟待法律規范。

在新時代發展背景下，優化公共危機應急管理和救援保障體系建設工作，深入發掘應急保障體系工作內容是發展的重點工作，不但加強了處置突發事件的應急處理能力，且可以優化社會發展的效力。由于當前公共危機應急管理和救援保障體系的建設工作并不優越，導致其在發展中涌現出大量的問題，這就需要相關法律工作者結合消防工作的具體特征以及時代發展的要求，提出全新的應對措施、相關法律保障機制，以此為構建優質的公共危機應急管理和救援保障體系奠定扎實的基礎。

參考文獻：

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