淺議新形勢下建筑業央企PPP投資發展之路

摘 要：通過梳理近幾年來國家有關部委頒布的PPP政策文件，分析未來PPP市場變化的趨勢，總結未來PPP市場變化特征：規模增速開始下降、資金提供方減少、建筑業央企PPP總體規模趨降、民企PPP業務規模上升、社會資本方多元化，但PPP市場仍有較大發展空間， PPP項目質量向好、風險降低、投資回報提高、PPP業務不斷趨于規范、整體市場信心增強等。但囿于國資委對建筑業央企參與PPP業務實行總量控制，對于具有優勢的建筑業央企，如何在復雜的競爭環境下和企業有限的投資空間里參與PPP項目，創新投資合作模式，發揮自身競爭優勢，更好地通過投資拉動主業，在激烈的建筑市場競爭環境下走出困境，實現企業轉型發展，筆者深刻的分析并提出了可行的應對措施及建議。

關鍵詞：PPP市場；未來形勢；發展思路；應對措施

一、2018年PPP市場展望

（一）政策面展望

1.PPP法規細化完善

在2018年兩會期間發布的《國務院2018年立法工作計劃》中，PPP條例第二次列入立法計劃。將給社會資本穩定正面預期。PPP條例的出臺，包括各部委2018年計劃出臺的有關政策文件，可能在2017年年中及年末的多項約束性政策的基礎上，細化對PPP的約束及規范要求，從對PPP項目的前期合規，逐漸轉向PPP項目中后期的績效考核、項目監管、資產移交等運作機制完善。

2.嚴控10%紅線

PPP項目的財政可承受能力分析通過評審是PPP項目落地的先決條件，嚴控10%紅線有利于控制地方債務風險，打擊違規變相融資行為。92號文明確未進入采購階段，但所屬本級政府當前及之后年度財政承受能力超過10%上限的，不適宜繼續采用PPP模式。目前大量PPP項目的落地，各地一般公共預算支持已基本逼近財承紅線。隨著濫用政府購買服務行為被強力約束，地方政府違規舉債被禁止，使得政府違規行為大幅被限，10%紅線又已成為PPP項目合規檢查和入庫的重要前提條件，因此未來財承10%的紅線將嚴格控制。

3.PPP信息公開

全國PPP綜合信息平臺是PPP信息公開的基礎平臺，92號文通過對綜合信息平臺的規范管理，提出對PPP項目的合規性要求。PPP項目合規性的審查是對PPP信息和文件的全面審查，同時PPP項目信息全面公開有利于實現全社會的項目監督，提升社會公眾的參與感，保障PPP項目的合規性。目前全國PPP綜合信息平臺存在信息更新不及時、項目信息不全面等情況，未來信息公開管理要求將進一步結合實操落實，全面公開PPP相關法律法規、政策文件、項目進展、專家庫等信息，做好項目準備、實施等階段信息公開工作。

4.PPP監管趨嚴

2017是監管大年，先后出臺了系列PPP政策，對PPP發展進行約束與規范：50號文嚴禁地方政府變相舉債，防止PPP項目異化；92號文以規范項目庫為手段，強化績效管理與融資管理；192號文著眼于央企的風險管控；資管新政致力于規范PPP項目資本金融資。各政策分別從項目流程、PPP項目合規性、項目融資等方面對PPP項目進行規范及管理，在明確PPP項目的邊界與流程的基礎之上，正本清源，倒逼PPP發展道路與PPP的本質與目標相契合，從根源上控制項目執行過程中可能遭遇的風險隱患。通過2017年大規模監管政策的出臺，瞄準PPP發展中的痛點，實現“糾偏”與“回歸初心”。而2018年則是2017年相關監管政策的落地期，需要在推行相關政策的同時發現落地過程中的問題，解決政策落地的難點，促進政策的穩步推行。同時，未來監管機制的健全與完善依舊是PPP管理機制中的關注重點，通過出臺監管機制，規范PPP發展、糾正PPP亂象、管控相關風險，以推動PPP的理性發展。

5. PPP發展空間仍然較大

供給側結構性改革，仍是兩會主題的首要內容。供給側結構性改革的內容范圍很廣泛，至少涵蓋了科學技術的創新、軟硬層面的減負等多方面因素推動的生產力水平提高；PPP不是供給側結構改革的唯一路徑，PPP也不止改革供給側結構一個功能；但是，在目前科學技術尚無突破進展，企業減負任重道遠的背景下，PPP是唯一能夠立等可取地擔起重任的潛在中堅力量。無論是科學研發進步還是中央財政投資，都有其自然或社會科學的邊界和時間周期，都遠不及像“聯產承包責任制”一樣，一套改革政策所激發出的生產力內在活力，那樣來得猛烈。PPP被寄予期望，實現發揮投資融資功能、創造項目投資機會、隔離債務管控風險、回歸政府提升水平及其他增加社會效益職能。其中，以新型城鎮化為主要內容，包括配套的市政、交通、環保、扶貧、公用事業在內的PPP項目，通過提高土地供給效率實現生產力水平提高，使其成為推動供給側結構性改革的必須力量。因此，PPP在國家發展改革的進程中，仍然存在較大的發展空間。

（二）市場面展望

1.投融資平臺轉型

新定位和戰略轉型。這種轉型的趨勢是顯而易見，且是正在進行的。PPP模式的應用成為投融資平臺轉型的契機。PPP模式中，融資平臺不再代政府舉債融資，不再由政府提供償債保證，企業和項目的信用取代了政府的隱性擔保，將形成獨立經營、自負盈虧的經營模式和完全市場化的融資模式。可以預見2018年PPP模式將繼續促進地方投融資平臺的轉型。

2.項目融資難度大，投資回報將提高

2017年以來，金融監管層層加碼，銀行同業理財的表外資金被納入考核，銀行不能無限制發行表外理財進行授信。加上貨幣政策的收緊，資金成本的上升以及正在醞釀的資管新規，更高的監管要求使銀行只能選擇更為優質、風險更小的項目去做，從行業整體看，未來信貸資金投入PPP項目也會有一定收縮18，資金面呈緊縮趨勢。PPP項目融資難度加大。 PPP項目融資難度提高，融資成本上升；央企PPP投資受限，可投資空間收縮，數量降低后將更關注項目質量提升，回歸市場；施工企業等將無法僅依靠施工利潤獲利，運營的重要性凸顯。因此PPP項目的收益率必將提升，企業才更易獲取融資并確保自身收益率。

3.PPP市場參與主體將更加多元化

192號文對央企在本輪PPP熱潮中過熱投資、非規范投資進行約束，強調防風險、控負債，同時國務院和發改委發文鼓勵民間資本參與PPP項目，從政策層面創造民間資本參與PPP項目的良好環境，尤其鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產。對民營企業參與PPP投資進行政策傾斜，是國家調動各類主體積極參與PPP投資的重要舉措。民企是否能夠抓住機遇，還有賴于市場環境的實際完善及其自身實力的增加。2018年PPP參與主體將更加多元化。

4.PPP項目資產證券化將提速

2016年底發改委和證監會聯合發文推進資產證券化在PPP領域的應用，并明確適用資產證券化的PPP項目條件，2017年6月財政部與中國人民銀行、中國證監會聯合發文，再次明確PPP領域開展資產證券化活動的要求。目前我國已有9個PPP資產證券化項目落地，PPP資產證券化從政策支持到實踐都已有較為完善的支撐。3年快速發展中企業投資PPP項目而支出大量自有資金，隨著192號文對央企投資空間的收縮，資管新政對PPP資本金融資通道的限制，企業融資途徑減少且可融資額度降低，PPP項目資產證券化成為企業增加自有資金的主要途徑。在政策支持與實踐豐富的背景下，2018年PPP資產證券化將提速發展。

5.投資回報機制變化

我國PPP模式經過三年的快速發展，全國各省市大量PPP項目落地，很多地方政府已逼近甚至超過財政承受能力10%的紅線，主推項目類型急需從政府付費模式轉為使用者付費或可行性缺口補助模式，以少量財政性支出帶動較大投資的項目，發揮“四兩撥千斤”的作用。同時，一些政府付費類PPP項目會嘗試通過政府性基金支出的方式推動。

從目前國家收緊央企PPP項目，注重存量項目的趨勢來看，市政類PPP項目或將迎來寒流，熱度大減。而作為目前政策重心的環保生態建設類項目則可能占比提升。 財政部第四批PPP示范項目名單進一步驗證了上述判斷。

三、新形勢下建筑業央企開展PPP業務的思路

結合當前PPP市場的政策動向及未來發展趨勢，建筑業央企如何開展PPP業務，調整工作思路，筆者提出以下觀點。

（一）堅持合規底線，規范運作。

財政部92號文的出臺，確立了PPP項目合規的新高度。嚴格遵循合規指引可以避免項目源頭上的重大缺陷，避免造成不可挽回的決策失誤或損失，防止合同執行過程中的不可控風險，是保護自身權益的最大保障。為此，企業參與PPP項目，必須堅持合規底線，以規范運作為前提，控制投資風險，確保項目依法合規實施。一是不斷完善投資管理各項制度、規范企業投資行為。企業必須根據國家政策文件文件精神進一步完善各項投資管理制度，并認真學習研究近年來的有關政策文件，梳理政策要求，以政策要求為準繩，規范自身投資行為，合理控制投資風險。二是全面排查存量PPP項目，依法合規整改。針對新政文件規定，對存量項目進行全面梳理、逐一排查，凡有不合規定、存在瑕疵的項目，應積極與政府方溝通進行徹底整改，必須確保項目的依法合規性，防止投資風險。三是科學決策、規范運作新項目。今后在進行企業參與PPP項目投資分析決策時，不僅要關注項目的內部收益率等指標的盈利能力分析評價，更要加強項目財務生存能力、償債能力、抗風險能力等全面分析評價，嚴格按照企業決策流程、科學提高項目決策水平。

（二）規模與質量并舉，效益與風險并重。

92號文的出臺，預計后續市場純政府付費型的PPP項目將逐漸減少，整體市場規模會出現一定的下滑，但由于基礎設施投資的增長空間仍在，投資機會仍然會平穩增長。192號文的出臺，將會使央企整體參與PPP項目出現較大幅度的下滑，但192號文的實質是從控制PPP業務風險的背景下，限制央企參與PPP項目的凈投資規模，而并非限制其PPP項目的總投資規模，一些凈利潤高、資產負債率低、運作能力強的央企仍然會通過調整投融資模式來占領市場，尤其是急需通過投資轉型的建筑業央企之間競爭會更加激烈。為此，企業發展投資業務：一是繼續占領市場規模，堅持做大做強。企業要實現深化改革、要實現快速轉型發展，堅定不移的發展投資業務是不二選擇，并且發展投資業務始終不能放棄市場規模，做大做強離不開規模的支撐。因此，企業未來并不能放緩投資發展的步伐，相反應迎難而上，可以通過清收清欠、提高企業權益、減少企業負債，進一步強化資金集中、增加資金流動性等措施，優化企業財務資產結構，降低企業資產負債率，充分調動企業優勢資源，并且始終貫徹依法合規的投資行為，不斷壯大企業投資發展規模。二是注重投資項目質量，堅持做優做精。隨著對地方財政承受能力論證工作的進一步強化和政策導向，可以預計未來新增項目中政府付費類的PPP項目占比將逐漸下降，包含更多經營屬性的可行性缺口補助類的項目會逐漸成為PPP市場的主流。因此，今后要加強包含經營屬性的PPP項目的運作，減少完全依賴于政府付費的PPP項目。并且，在前期運作工程中，要重新審視投資項目的合作條件、提高投資項目的合作質量，堅持做優做精投資業務。三是堅持效益與風險并重的原則。為貫徹新發展理念，提高PPP業務經營管理水平，有效防范投資風險，實現規范有序可持續發展，必須堅持效益與風險并重的原則。在投資決策前，必須堅持“事前算贏”的原則，并在滿足投資效益前提的條件下，始終貫徹效益與風險并重的原則，認真評估關聯合作方的履約能力，優化合作安排，落實股權資金來源、優化融資結構安排，規范融資增信等一系列措施控制投資行為風險，確保項目規范有序平穩推進。

（三）轉變投融資合作模式，適應市場新形勢。

為適應新政規范要求、持續穩健開展投資業務，必須轉變投融資合作模式，今后在運作PPP項目時，擬作出以下調整。一是改變投資合作模式，整合資源、廣結聯盟、共享共存共發展。加強與知名有實力的建筑業兄弟單位、地方國企、轉型后的地方平臺公司、專業領域上市公司、咨詢機構、勘察設計單位、專業運營商等合作。轉變傳統單打獨斗的競爭觀念，相互之間加強溝通合作，以期組成戰略合作聯盟和投資合作伙伴，發揮各自優勢，實現互利互贏的合作模式。二是調整融資思路，精細化設計融資結構，突破融資難題。92號文中禁止以“債務性資金”充當資本金。對于該債務性資金到底是項目公司債務還是社會資本方股東的債務，官方并沒有解讀。而且92號文并未完全禁止社會資本方的債務性資金。以前很多PPP項目中的部分資本金通過股東借款的方式投入到項目公司，諸如此類簡單粗暴的“明股實債、小股大債”等的做法很難走通了，只能在結構化設計上考慮，建議可以通過具體的風險分配，將具體項目中的風險點識別出來，然后在投資人和金融機構之間進行分配，或者探索進行更精細更恰當的結構化設計，既能給予資金方一定的增信支持，同時也能避免違反資管計劃的新規。三是樹立長線思維，積極引入優勢互補、協同度高的真正股權投資方，形成長期戰略合作伙伴關系。新規的直接結果是融資模式發生變革，而具備真正股權投資合作伙伴的社會資本將具備更強大的競爭優勢和持續投資能力。從長期看，在合規導向的市場大環境下，行業信息透明、項目質量提升、投資人優勝劣汰之后的PPP市場的系統風險在持續下降，因此筆者認為諸如險資類長期資金對PPP領域將產生興趣并加大投入，真正的股權投資人將逐漸成長，成為未來PPP市場資本金來源的一個重要渠道。因此，PPP業務長遠的投資合作模式要向此方向轉變，通過引入優勢互補、協同度高的真正股權投資方，形成長期戰略合作伙伴關系，既能優勢互補、又能解決出表和資本金融資難題，真正形成共同發展，互利互贏、可持續的穩定發展局面。

（四）優化投資布局和結構、緊跟政策支持項目。

目前，建筑業央企PPP業務主要集中于市政道路、公路等基礎設施領域，投資市場領域較窄，業務結構相對單一，缺乏整體全面競爭優勢。為此，企業要想提升競爭優勢，積累行業投資業績，必須優化投資布局，強力開拓新興投資領域，緊跟國家政策支持的新型城鎮化投資領域。一是基礎類產城融合，提升城市經濟質量、優化城市空間布局、促進城市產城融合、職住平衡，有序推進“城中村”、老舊小區改造，棚戶區類改造基礎設施。二是高標準建設的城市基礎設施、公共交通、公交都市、路網系統、客運樞紐、貨運樞紐（物流園區）、排澇管網、綜合管廊、消防設施、便民服務設施。三是更高階段的，綠色人文城市：水生態、節水行動、海綿城市、整治黑臭水體、污水處理、清潔取暖、綠色建筑節能、資源循環利用基地，智慧城市：治理公共服務智慧化、基礎地理信息數據庫、數字化城市管理平臺，農村產業：融合發展示范園和先導區，農村公路、供水、供氣、環保、電網、物流、信息、廣播電視、飲水安全、廁所革命、農村教育、健康鄉村，山水林田湖草系統環境問題綜合治理。

（五）加強項目全周期績效管控，確保投資目標實現。

今年以來，除了50號文、87號文、92號文、192號文以及即將出臺的資管新政文件對投資市場開發、投資項目運作等產生較大影響外，另外今年國家有關部委新出臺的，如住建部621號文《建設項目總投資費用項目組成、建設項目工程總承包費用項目組成》、《工程造價鑒定規范》、《建設項目工程總承包合同（示范文本）》、《建設項目工程總承包（EPC）管理規范》、法工委22號文《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》、審計署30號文《關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》等對投資項目投資額的確認、工程總承包、施工利潤和最終投資收益的形成產生積極影響。為有效開展投資前期開發業務、確保投資項目順利實施，最終確保投資目標實現，根據以上文件精神：一是進一步優化PPP業務管控體系，加強對投資項目的績效管控工作。因新政要求將來PPP項目可行性付費要與績效掛鉤，政府付費類PPP項目的建設成本與績效掛鉤比例不得少于30%，為嚴控投資項目不能出現績效差評，必須重新調整并逐步完善PPP業務的管控體系，逐步完善“建管分離”的監管監督機制，加強對投資項目的績效管控工作。二是加強投資項目全過程管控工作。從預算約束、事前可研決策、事中實施管理、事后投資評價等方面細化管控流程，構建權責明晰的管理機制，堅持投資項目周報、月報和月投資例會制度，加強公司投資、財務、法務、審計等部門的協同配合，形成管控合力，確保投資項目規范有序運行。三是做好運營安排，探索多元化的投資回報機制。認真貫徹PPP項目以運營為核心、以績效為導向的新理念，推動PPP項目由“重建設”向“重運營”轉變，不斷提高PPP項目專業化運營管理能力，確保項目安全高效運營。另外需要探索多元化的投資回報機制，尤其對于準經營性和經營性項目，要加強對項目自身可經營資源的研究和挖潛，通過提升項目自身價值來獲取更高更穩定的投資收益，減少完全依賴政府兜底的投資回收理念，降低投資運營風險，確保PPP項目長期穩定運行。四是積極盤活存量投資，爭取早日實現投資回收。對于PPP項目要與金融結構積極對接，認真探索資產證券化業務，爭取多渠道盤活資產、收回資金，實現PPP業務資金平衡和良性循環。

（六）全面全方位發力，成就綜合投資商。

PPP業務是一場馬拉松，隨著政策不斷完善，PPP項目的質量會越來越高，發展會越來越成熟，市場投資信心會逐步增強，并且市場的兩級分化將會更加明顯，優質的資源會向強者集聚。在當前史上最嚴的政策形勢下，企業應保持積極的心態，積極面對和擁抱新政策，致力于構建咨詢、規劃、設計、投資建設、運營等符合市場新形勢的綜合能力是社會資本在PPP大潮中乘風破浪的明智選擇。為此，一是繼續大力提升專業團隊執業素質。在以往高速發展的市場的大環境和較為雷同的項目合作架構下，價格競爭成為PPP市場的主要手段，從而導致整個市場的回報率持續走低，專業團隊對項目價值提升的貢獻度并不明顯。但當粗放型增長逐漸消逝，PPP市場也將逐漸從“共性”轉向“個性”時代，單一的價格競爭的模式已經不適應逐漸升級的市場競爭形勢。在這種形勢下，專業團隊的價值將得到更為明顯的凸顯，成為投資業務持續發展的關鍵支撐。因此，企業必須大力提升專業團隊執業素質，繼續通過不間斷培訓、引入、合作等多種方式，強化投資運作能力，加強對項目合規性的精準把控、加強對項目風險的識別應對、加強對項目融資結構的優化設計、加強對項目潛在空間的挖掘，不斷提升投資經濟效益。二是快速補齊短板，加強咨詢、規劃設計及運營能力提升。PPP業務主要覆蓋咨詢、規劃設計、投融資、建設、運營維護等，在新的市場環境下，如果只專注于可替代性強的建筑承包服務，既是對自身資源的浪費，也無法面對全領域的廣泛市場機會。國際知名的基礎設施和PPP投資機構，大都遵循從建筑承包商轉型為專業投資機構并覆蓋多領域的局面，為提高企業綜合投資能力，必須快速補齊短板，讓咨詢、規劃設計及運營能力迅速提升。三是全面全方位協調發力，形成聯動發展之勢，成就綜合投資商，促進企業轉型。作為社會資本，也只有具備了一個綜合型投資人的心態和實力，才有可能整合各路資源，不斷提升自身綜合投資服務商能力。因此，在快速補充自身短板能力的同時，更要加強企業的立體經營工作，要加強企業上下游全產業鏈內外部資源的整合，必須要全面全方位協調發力，強化協同形成聯動發展之勢，從而實現PPP全流程價值的獲取。唯有如此，才能從浩瀚的建筑業社會資本中脫穎而出，成就名副其實的綜合投資商，實現PPP基業長青，促進企業轉型。

四、結論

政策的出臺有利于規范PPP業務，有利于降低PPP市場風險。短期來看，企業參與PPP業務會受到一定的限制，投資市場增速回落；但長期來看，在未來PPP市場趨于規范、風險降低、質量提高、收益提高的趨勢下，建筑業央企應當解決好面臨的幾大難題，譬如改善企業自身資產結構和財務資金狀況，尋求長期的股權合作伙伴，轉變適宜的投融資合作模式，調整更適宜的融資方案，加強項目前期更高效的投資運作以及項目全生命周期的績效管控等。

參考文獻：

[1]《明樹數據》.

[2]《PPP項目運作實務》.

作者簡介：汪志成，中鐵四局集團有限公司。