努力營造老齡人口的美好家園

劉作芳 方家群 鄧正斌 劉德海

[摘 要]五保老人集中供養是一項重大社會事業，鹽津縣五保老人大規模集中供養事業開始于2006年，歷經十年的發展，探索出敬老院的創新管理“九化模式”，使五保老人集中供養事業日趨完善，具有典型性、代表性和借鑒意義。跟隨發展態勢，五保老人集中供養工作應在精神供養上下足功夫，凝聚社會各界關心支持尊老敬老、扶殘助孤的合力，惠及更多的五保人員。

[關鍵詞]五保老人；集中供養；九化模式

[中圖分類號]C35 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2018）09-0075-06

“敬老孝親晚年事，一枝一葉總關情”。現行的農村五保供養政策，是中國特色社會主義農村最基本一項保障制度。構建社會主義和諧社會，必須構建和逐步完善農村五保供養制度，這是維護基層社會穩定和社會公平的必然要求。而“居有其屋，食有其源樂有其所”正是農村老人特別是五保老人之所盼。如果農村五保老人的問題不能妥善合理解決，肯定會影響到“三農”工作的穩步推進和老百姓的安寧祥和，也會嚴重影響到黨和政府的形象。

本項目研究課題組的四人，以五保老人集中供養機構、員工、老人作為研究對象，以云南鹽津縣四個公辦敬老院和一個公辦民營敬老院為重點，綜合采用多類學科理論和分析框架，考察社會資源在五保老人集中供養中的配置和使用狀況。在研究中綜合運用多種方法這一課題進行全方位研究，譬如訪談法、調查法、問卷法，譬如個案分析法、文獻檢索法等。

一、鹽津縣五保老人集中供養情況

1.鹽津五保老人狀況。鹽津地處滇、川、黔、渝的交界地帶，是昭通市與成渝經濟區之間的交通樞紐，處于“昭水經濟帶”的中心位置。同時，鹽津縣也是一個山區農業貧困縣，轄6鎮4鄉，共94個村級委員會，總人口38.2萬，其中農業人口34.9萬。2016年初，全縣有60歲以上老人46426人，老齡人群已達11.7%，已突破國際老齡化標準基線，對養老服務體系建設提出快速更高的要求。

全縣有農村五保對象3181戶3535人，其中男性2756人，女性779人。生活能自理有2705人，需要幫助的有830人，全靠護理的有477人。60歲以上五保老人有1035人，從年齡結構看：60-70歲有459人，71-80歲有317人，81-90歲有149人，91歲以上有19人?，F在集中供養562人，集中供養率54.6%。

2.五保供養資金落實和兌現供養標準情況。五保老人的供養方式，我國目前主要有三種模式：自養、分散供養、集中供養。自養，通過自己力所能及的勞動、國家救助、鄰里救助、舊年積蓄等度過晚年。分散供養，就是老人自行居家養老。這部分老人的數量較多，養老標準不高，遠遠不夠老人們的基本需求。集中供養的模式，集中供養是指納入五保供養范圍的老人在敬老院集中場地養老，集中供養的老人是農村五保老人中生活質量算是最高的群體。在供養標準上，不論在任何時期，集中供養的老人供養標準一般比較高。在鹽津縣，農村五保供養資金，每年由縣政府集中安排，納入每年的財政預算。從2017年8月起，鹽津城市特困人員及農村集中供養五保老人月供養資金提高到500元，每年6000元，每月的零花錢由40元提高到60元。農村自養、分散供養的五保老人，月供養金410元，每年4920元。五保養老金與低保金就高不就低，只能享受其中一種。居家供養的五保老人供養金按月通過農村信用社直接對戶實行社會化發放。糧油統一由民政局采購調配。

3.縣內四所公辦敬老院和一所公辦民營敬老院情況。2006年發生了3次破壞性地震，2008年“5·12”汶川特大地震也波及鹽津受災，縣委政府抓住幾次災后恢復重建的機會，把房屋受損嚴重甚至倒塌的農村五保戶納入統籌規劃，建設四個敬老院就成為重點建設的民生工程。經過幾年努力，在五年之間，新建起了覆蓋全縣10個鄉鎮的縣辦敬老院4所：普洱鎮的“老人之家”，豆沙鎮的“和諧家園”，和牛寨鄉的“溫馨家園”，中和鎮的“幸福家園”。

全縣四所敬老院總投資近4000萬元，占地面積55.7畝，建筑面積15804.76平方米，有床位980張。集中供養資金標準由原來每人每年1200元提高到現在的6000元。四個敬老院現在入住562人，集中供養率54.6%。鹽津“縣建縣管”的敬老院模式真正成為了特困老人頤養天年的幸福家園。

同時，縣域內幾年來還建有鹽津縣首個公辦民營敬老院——鼎成老年公寓。公寓屬政府招商引資來的項目，工程建設項目為四層框架結構，占地8986.9平方米，建筑面積4080平方米，集休閑娛樂、康復醫療、居住生活為一體的標準公寓式老年服務機構，改造舊房三層400平方米，食堂、娛樂室、健身房等1200平方米，另有圍墻、大門、魚池，河提綠化等附屬工程。公寓現有管理人員22人，宿舍48間（有標間和套間兩種），有床270張，目前已經入住55人。這里配套的醫院已經建設起來，走醫養結合的路子。

二、鹽津縣敬老院的管理創新模式——“九化模式”

鹽津在敬老院建設中探索出了建設規?；?、管理法人化、經費保障制度化、集中供養合同化、管理制度規范化、管理服務人性化、管理隊伍專業化、管理隊伍專業化、敬老愛老主題多樣化“九化模式”。

1.基礎建設規?；?。2006年發生了3次破壞性地震，2008年“5·12”汶川特大地震也波及鹽津受災，縣委政府抓住幾次災后恢復重建的機會，把房屋受損嚴重甚至倒塌的農村五保戶納入統籌規劃，建設四個敬老院就成為重點建設的民生工程。高標準規劃，高質量建設，經過幾年努力，在五年之間，新建起了覆蓋全縣10個鄉鎮的縣辦敬老院4所：普洱鎮的“老人之家”，豆沙鎮的“和諧家園”，”和牛寨鄉的“溫馨家園”，中和鎮的“幸福家園”。

2.機構健全管理法人化。實行行政化和民主化的管理。將敬老院納入縣民政局直接管理的下屬事業單位，民政局統一對敬老院的基本建設、組織、人事、護理、衛生、財務、檔案、安全等工作進行指導、監督和管理?？h里為每個敬老院配備事業編制4名，招聘護理人員的工資納入財政預算。敬老院實行的是院長負責制，由縣民政局任命院長，接受財務審計。工作人員實行崗位責任制。同時由入院的五保老人選舉產生院務管理委員會，下設環境衛生、學習活動、生活管理、物資管理、服務護理、生產副業、院務監督和安全保衛8個小組。加強民主管理。院務管理委員會重點對入院五保老人的生活資金使用環境進行監督，生活資金的使用情況堅持每月上墻公示一次，每日公布每頓的菜譜，保證每頓都有肉食，確保政府投入和社會捐贈資金和物資全部用在五保老人身上。

3.管理制度化規范化。縣民政局制定下發了要求各院嚴格遵照執行的《院內制度》《文明老人評比標準》《敬老院院規》等規章制度和管理人員工作職責。同時印發了《鹽津縣敬老院建設和服務管理實施意見》和《鹽津縣敬老院目標管理和責任考核辦法》還與各個敬老院簽訂了《敬老院預防安全事故責任書》和《敬老院目標管理責任書》，通過規章來規范敬老院管理，采取定期或不定期督查。各敬老院也進一步完善了院務民主管理、財務管理、衛生管理、伙食管理、院民守則、工作人員職責等一系列規章制度，內部加強了工作人員的崗位培訓，努力提高管理與服務水平，敬老院管理工作日漸趨于規范化和制度化。

4.服務管理人性化。入院五保老人絕大多數是各鄉鎮送的老弱病殘和高齡老人，他們無親無故無依無靠，大多精神空虛、孤獨。敬老院在最大限度內給予人文關懷，在飲食調理上力調眾口，使之更加適合老人們的飲食習慣。長期保持環境衛生，按時給生活不能自理五保老人換洗衣服、被褥。有老人患病了，就派人端茶送飯，力求服務周到。每逢老人生日都要給他們過生日，全員加菜表示祝賀。晚上按時查房二至三次，對老人噓寒問暖。根據不同老人不同的的自理能力，按照不同需求分級管理，精心護理，服務到位，切實讓老人們充分感受到黨和政府的關懷和溫暖，視院如家，從而自覺愛家護院。

5.管理隊伍專業化。不斷強化敬老院管理、護理、服務人員隊伍建設，把強化服務理念，抓實管理服務機制和制度扛在肩上。

在管理過程中，把創建基層民政文明窗口單位、開展行風評議與敬老院的各項工作緊密結合起來，獎優勵勤，年末開展先進敬老院、達標敬老院、文明院民大評比活動，讓先進敬老院、達標敬老院、文明院民（五保老人）、優秀管理員、優秀工作者獲得獎勵，同時對那些服務態度差，服務質量低的管理員和護理員進行調整或辭退。通過這些評比活動提升服務水平，營造文明和諧的敬老院環境。平時加強員工培訓，不管是省市組織的還是縣里組織的每個敬老院都派員參加培訓，增長才干，學以致用。經專家評議，鹽津敬老院護理員合格率達到了國家標準。

6.經費保障制度化。把農村五保老人供養金納入政府的財政預算，集中供養五保老人醫療費用由政府部門安排專項資金實報實銷?？h民政局合理用足政策，把“新農合”和農村醫療救助進行無縫銜接，集中供養五保老人全部醫療費用由政府買單，實行實報實銷，老人們不出一分錢，老人們若患病先在鄉鎮醫院，嚴重者轉入縣級醫院乃至市級省級醫院，政府通過兜底方式解決五保老人大病醫藥費問題。彰顯了黨和政府以人為本的溫暖關懷?？h民政局根據鹽津的氣候季節變化和五保老人身體狀況，統一為住院老人購置冬、夏裝。這些措施為農村五保對象分散供養提供了有力保障。

7.集中供養合同化。老人入院、出院必須和村委會、親屬簽訂入院、出院協議，明確入院五保老人的權利和義務，使敬老院走上“以人為本，依法治院”的法制軌道。建立入院老人財產申報登記制度，妥善處理好老人的責任田地留轉、房屋財產、宅基地及山林的處理工作，所得收益為老人或其親屬享有，維護入院老人的合法權益。程序是：個人申請——鄉鎮審批——簽訂合同——報縣民政局備案，規范執行。根據條件及時吸納新人進駐，敬老院將根據新入住老人的身體條件、個性特征各方面狀況，合理安排房間并配備好床鋪及各類生活用品讓老人居住，給新來的老人詳細講解敬老院的基本情況和院規院紀的遵守等，積極引導新來的老人做一個五好院民。還要不定期和老人所在村的村村委會及其親屬交流老人在院里的生活情況及表現，盡力共同做好管理工作。村委會和親屬也有義務協助敬老院做好五保老人的思想教育工作，如五保老人在院不服從管理被甲方清退，要做好其回村的生產生活安置工作。

8.院辦經濟多樣化。各敬老院在建院之初就超前謀劃，落實了敬老院副業生產用地，根據各個敬老院實際情況，開展養豬、養魚、養雞、種菜等養殖、種植項目，如中和敬老院發展養豬，雷家巖敬老院發展養魚，豆沙敬老院發展養豬養雞等飼養業以及種植業，牛寨敬老院發展以梨子、蔬菜為主的種植業。研究已經證明，那些經常從事體力勞動而且不覺得疲倦的老人，他們的生活質量大大超過不從事體力勞動或者是活動后感到疲憊的的老人，并且他們對生活的滿意度也明顯要高得多。不僅可以鍛煉身心，也自然能增進相互之間的接觸、交往，在這過程中，他們對自我的價值有了重新認識和定位，利于樂觀、積極心態和性格的培養，同時緩解院內經濟困難，實現可持續發展。選擇技術難度不高、易于掌握操作的項目為突破口，不斷壯大養殖業、種植業等產業規模。突出“一院一品”，大力發展多樣化的院辦經濟，走出了“以副養院、生財補院、科學辦院”的好路子，不僅讓老人們鍛煉了身體，而且取得了一定的經濟效益，提高了五保老人的生活質量，增強了敬老院自身“造血”功能和發展活力。正如民政部原主要領導視察鹽津敬老院后所說：“以副養院、生財補院、科學辦院，這是目前探索農村養老院辦院的一條好路子，在全省乃至全國都有示范作用。”

9.敬老愛老主題多樣化。著力引導駐地單位、企事業、社會團體力量及個人關注五保老弱勢群體，奉獻愛心。駐鹽部隊和敬老院結成“軍民共建”、“警民共建”對子，本地中小學與敬老院建立“小手拉大手”對口單位，讓老人們與年輕的生命談笑玩耍。這些舉措都會在某種程度上讓老人們忘卻一些如“自己老了，不中用了?！钡葻??？h民政局、共青團、婦聯、鹽津五尺道文化演藝公司、老友協會、老體協、老年大學民樂團、知音樂團，巾幗志愿者、義剪行動者等部門和團體每年經常開展“關愛老人、走進敬老院”主題活動，為老人們送歡樂、送祝福，充實了老人們孤獨落寞的內心。這些活動，弘揚中華傳統孝道文化，營造孝老愛親、常懷感恩的濃厚氛圍，溫暖了每一位老人的心。積極在全社會宣傳和倡導營造敬老愛老、助老養老的良好氛圍。幾年來，全縣各級組織走進各個敬老院，開展豐富多彩的敬老愛老主題活動100場次以上，調動老人們共同參與的積極性，和五保老人們同歡樂同奮進，極大的豐富了老人們的文娛生活。

鹽津“九化模式”不僅長效保證了鹽津五保老人有良好的生活條件和生活環境，還使他們告別貧困，徹底轉變了生活方式，提升五保老人的物質、文化生活水平，力求從人性化角度出發，使五保老人搬得進來住得下去，力求活得有尊嚴，讓他們安享“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所樂”的晚年生活。2010年和2011年，敬老院的上級主管部部門——鹽津縣民政局分別被國家民政部授予“全國農村五保供養工作先進單位”和“全國民政系統行風建設示范單位”榮譽稱號。2010年10月，中和敬老院榮獲“云南省民政系統行風建設示范單位”稱號，2011年7月，中和敬老院和豆沙敬老院榮獲“昭通市文明單位”稱號。

三、鹽津縣五保老人集中供養存在的問題

1.敬老院人員配備不足，服務運轉力不從心。各敬老院正式員工只有2-4名，招聘員工8-20多名不等，管理護理人員偏少，難以承擔復雜繁多的院務工作。絕大多數是臨時聘用人員，他們大多沒有經受過高層次的專業培訓，業務技能也有不小差距，服務水平不夠高。在招聘員工過程中，能適應敬老院的護理人員難以招到。普遍反映，敬老院員工們的薪水待遇普遍偏低，工資待遇也和行業勞動量不成正比，現在護理員的工資待遇平均不足1500元，因此就使一些員工缺少工作動力和熱情，影響管理質量和管理水平。敬老院也無法解決員工和專業人員偏少的問題，能滿足老人們的物質供養已經很不容易，非物質的精神供養在現時還無法顧及。

2.非物質（特別是精神）供養不足。五保老人全靠政府和社會救濟、供養、醫療、安葬，物質需求已經基本得到滿足。但由于身體行動不便，視力、聽力、記憶力下降或產生功能性障礙，再加上居住條件、經濟照顧條件等限制，以及家庭成員中或溝通困難或有歧視性看法，或喪偶打擊或病痛折磨均會給老人造成不同程度的自卑感、壓抑感、孤獨感，寂寞感、失落感、無助感和脆弱性，久而久之，老人感到生活單一乏味，有苦難言或言而無用，以致產生心態失衡或心理障礙。他們大多是文盲，還長期處于單一的生活圈子和生活環境。缺乏親人探望和照顧，導致心理平衡感的缺失，他們社會參與的機會較少，社會參與的需求較低，希望改善人際關系成為他們的普遍訴求。所以非物質供養，特別是精神供養嚴重缺失，影響了廣大老人的生活質量。

3.鄉鎮，村社和敬老院關系協調上有不融洽的現象。集中供養五保老人由縣民政局直管，各鄉鎮民政所協助工作，但個別鄉鎮和村委會對這項工作重視不夠，敬老院和當地政府、村社溝通、協調起來有困難，供養合同、協議履行不力。各村、社區和敬老院關系協調溝通和配合不到位，存在各自為戰，互不買賬的現象。在進住敬老院之前，五保老人的吃穿住都由村委會、社隊負責，包括進入敬老院的一系列手續都是由村干部和民政所干事代辦。但進院后，有些鄉村干部不清楚自己所在的鄉村兩級部門在五保老人集中供養工作中應盡的責任，把五保老人送進敬老院之后像甩包袱一樣，進院之后村里社里就不聞不問了，就連敬老院主動聯系有時也愛理不理的。

4.缺乏醫療救助、心理疏導、精神慰藉服務。建院當初各敬老院都建有醫務室，但是由于是公益性的，醫生沒有盈利，留不住醫生。豆沙、牛寨、中和、普洱四個敬老院現在都沒有醫務室，沒有急診室，醫療保健室，心理咨詢疏導室、精神慰藉室。沒有應該具備的醫療設備，如搶救床、氧氣瓶、吸痰器、無菌柜、紫外線燈。沒有康復設備，如物理治療設備、作業治療設備，沒有安防設備，如呼叫設備、計算機及網絡設備等，更沒有懂專業有耐心的護理照料、保健康復、精神慰藉專職人員和心理咨詢師。五保老人得病后直接去鄉鎮衛生院診治，鄉鎮衛生院治不了再轉院去縣級醫院。老年人管理方面本來就困難，他們大多怪異，難以曉之以理的溝通，難以用愛心來感化；心理大多扭曲，每年每個敬老院總是要送好幾個精神出問題的老人去精神病醫院，康復后再接進院里供養。

5.親屬對進院老人關心不到位甚至漠不關心。五保老人入院前本來就由村社出面協調商量、滿足條件的安排五保老人的親屬供養，絕大多數提出的條件是把老人供養去世后土地山林財產劃歸供養照顧的親屬所有。自從老人進院之后，有些親屬就幾月半載也不到敬老院去探望和問候老人家，敬老院打電話聯系，當事人也愛理不理，漠不關心，好像根本沒當回事一樣。但是老人的土地山林財產當事人（親屬）是始終享受著的，但就是不履行隨時進院探望、問候老人的職責。

四、完善鹽津縣五保老人集中供養工作的對策

1.加大對敬老院工作者的培訓力度。根據敬老院現實需要，縣民政局應該進一步有計劃有步驟加強敬老院管理服務人員的專業知識、職業道德以及崗位技能培訓，不斷提升敬老院員工的道德素養和業務能力，使之更加適應敬老院的相關工作。同時，盡力做到定崗、定人、定責，加大標準化服務體系建設。要大力培養適合敬老院工作的職業工作者，特別是養老護理員。專業人員大量缺乏，但是又不重視敬老院工作人員的在崗培訓，這就使得敬老院的服務質量受到質疑。建立敬老院員工定期培訓機制加強培訓是迫在眉睫的事情，重點培訓內容應有老年人心理學、護理學、老年醫學等方面的內容，取得養老護理員資格，從而提高各個敬老院的專業化和規范化程度。

2.由政府在院內建立醫務室、急診室，心理咨詢室、精神慰藉室。應該在敬老院設立專門醫務室，聘請專業的醫務人員，常用藥品和醫療器械應該配置齊全，定期開展健康狀況檢查并建立五保老人健康檔案，發現病情及時治療。招聘具有從業資格的，有自覺性、責任感的護理員工，懂得必備的心理撫慰常識和能力，定期對老人進行心理輔導，精神慰藉以及臨終關懷，通過對老人細心的呵護服務，使每位老人活得快樂而健康。讓老人們視院為家。

3.加強宣傳，營造氛圍，創造五保人員養老的良好社會環境。建設好敬老院除了政府重視，還需要社會各界形成綜合合力，“老吾老以及人之老”，把“關愛老人、尊重老人、孝敬老人、幫助老人”的愛心活動發揚光大，引導全社會形成愛老、尊老、敬老、助老的良好社會風氣?？h、鄉兩級政府及有關部門要重視加強對全縣公民涉老法律法規和政策的宣傳教育，在宣傳內容上，要重點宣傳老年人權益保障法、國務院農村五保供養工作條例、省老年人保護條例和五保供養政策等。現在四個敬老院綜合空床率達42.7%，要通過適當宣傳方式和更大的力度，讓院外的五保老人感受到集中供養的好處和敬老院的溫暖，吸引更多的自養、散養的老人進住敬老院，提高五保老人集中供養率。

4.發動社會力量，構建全社會支持五保老人供養網絡。關愛和幫扶老人不但是中華民族優良傳統，更是一種道義與愛心的滲透。需要社會各界大力支持，鼎力合作，共同努力的偉大系統工程。專門靠政府供給是不夠的。發動激勵民間社會力量，積極參與到構建全社會支持關愛老人的網絡中來。要充分發揮農村自治組織對五保供養的協調支持作用，從心理疏導、鄰里關懷、親情安撫等多方面給予支持，形成良性的社會支持網絡。社區要積極構建和諧大家庭的和諧溫馨氣氛，對五保老人多給予認同、肯定和贊揚，創造條件讓他們發揮晚霞余熱，使他們在和社會密切的融合中找到成就感和歸屬感。學校和各界民間組織等單位團體，特別是孤寡老人的親友和鄰里，要經常給與五保老人更多的幫助和愛撫，提升老人們自尊、自強意識，克服落寞和封閉，自卑和無助等的心理困惑。

5.加強院務公開，開展監督評議活動。五保老人集中供養工作機制的重要組成部分是完善的監督體系。敬老院要進一步規范辦事程序，全面推行院務公開工作，力求做到院務公開經?；?、制度化，日常院務管理中，院務公開應該以財務管理為抓手，把財務公開作為突破點，建立健全相關制度，落實責任到人，利用公開欄、開會等多種形式進行院務公開。使院里的民主決策，財務管理，服務監督完全公開透明。應該加大宣傳力度，設立院務公開意見箱，廣泛征求意見和建議，并推行首問責任制度和限時辦結制度。院民委員會對院務公開進行全面監督和評議，保障監督見實效。作為國家社會保障制度重要組成部分的《農村五保供養工作條例》，也應積極完善農村五保供養工作的監督體系，預防和懲治五保老人供養中的腐敗問題。

6.通過法律制度保護和擴充五保老人的基本權利。保障五保老人的合法權益，建立和完善農村社會救助體系，為促進農村社會和諧穩定奠定堅實基礎。充分發揮新聞媒體作用，廣泛深入開展《老年人權益保障法》宣傳教育活動，在全社會大力倡導尊老、敬老、養老、愛老的良好社會風尚；要充分發揮慈善機構的作用，積極開展走訪慰問、公益性救助貧困老年人等活動，共同營造全社會關愛老年人的良好氛圍?？h級人大要考慮到五保老人在心理、文化、精神等多方面的需求，建立保護制度，加快老年人社會保障體系建設。建立健全對五保老人實施合理的司法救濟和法律援助機制，切實把五保老人在法律層面的權利實在化，具體化。

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責任編輯 杜福洲