強化黨內監督： 1955年中國共產黨監察委員會成立原因初探

[內容提要]新中國成立后，中國共產黨成立紀律檢查委員會，專門負責檢查黨組織和黨員的遵規守紀情況。1955年，根據毛澤東提議，中共中央成立監察委員會取代紀律檢查委員會，對紀律檢查（監察）機構作出了重大調整。結合當時毛澤東等領導人的講話和國際國內、黨內黨外環境，通過深入挖掘文獻資料和具體的語境分析會發現，中央決定成立監察委員會，主要出于五方面的考慮，即加強黨的紀律性、紀委職權受限、提高監委地位、加強黨內監督、借鑒蘇共對監察的重視。總體而言，監察委員會的成立，是中國共產黨加強黨內監督、加強黨的紀律性、純潔黨員隊伍的重要舉措，標志著黨的監察工作掀開了新的篇章。

[關鍵詞]監察委員會；黨內監督；毛澤東

[作者簡介]蔡樂蘇，清華大學馬克思主義學院教授；趙波，清華大學馬克思主義學院博士研究生。

1955年，中共中央成立了黨的各級監察委員會（以下簡稱“監委”）以取代紀律檢查委員會（以下簡稱“紀委”）。關于此事，很多學者的研究集中在敘述黨的紀律檢查（監察）機構的變化，而忽略了背后原因的探討①，即，中共中央為何于此時決定成立監委？為何紀委名稱改為監委？對于其中緣由的分析，有助于深化對這一時期中國共產黨加強紀律建設、強化黨內監督思想和舉措的認識。

欲研究監委取代紀委的原因，需要緊密把握當時的國際國內、黨內黨外環境，深入到當時的文獻和資料中，結合具體語境對有關文本進行認真分析。簡言之，監委的成立，既有直接原因也有間接原因，既有表象緣由也有深層緣由，既有黨內因素也有黨外因素，各種因素錯綜交織，值得研究者加以探討。

一、 維護黨內團結，加強黨的紀律性

從目前掌握的材料來看，黨的紀委被黨的監委所取代，直接起因是對黨的團結和統一可能面臨威脅的關注。資料表明，最早關注應否成立監委的是毛澤東。在1955年3月19日的中國共產黨七屆五中全會第一次會議上，毛澤東提出了在全國黨代表會上成立監察委員會的問題。[1]3月21日，中國共產黨全國代表會議召開，毛澤東在開幕式中指出：“為著建成社會主義社會這一個目的，中央委員會認為有必要在這個時候按照黨章成立中央監察委員會，代替過去的紀律檢查委員會，借以在新的激烈的階級斗爭時期加強黨的紀律，加強對各種違法亂紀現象的斗爭。”[2]391關于這段話，有幾點值得注意：第一，成立監委與“建成社會主義社會”有關，不應泛泛而看；第二，成立監委系按照以前的黨章要求，并非新創設；第三，成立監委要加強紀律、加強斗爭、防止各種違法亂紀現象。

全國黨的代表會議召開后，毛澤東對于紀律問題依然高度關注。4月4日，中央召開了七屆五中全會第二次全會，通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》（以下簡稱《決議》）等三個文件，毛澤東在會上作了重要發言。據《楊尚昆日記》記載，毛澤東在講話中專門對“綱紀不振”問題作了強調，可見毛澤東對黨的紀律重視程度之高、要求之嚴，“幾年來對少數過去負責較大的干部，總是處理不下去，他們雖已開除黨籍，但仍然保留著原來的待遇。一種輿論：‘開除黨籍是天公地道，洋樓小灶甚有必要！’這是一種綱紀不振的現象，希望從此事得出教訓，把黨內的綱紀整頓起來”[3]182。隨后，幾位書記處同志和中央委員發了言，都擁護毛澤東指示，提請全黨注意這一問題。

以上資料表明，成立監委的直接動因，是當時的中共中央把維護黨的團結、加強黨的紀律提到了一個新高度。

二、 紀委職權受限，作用發揮不足

毛澤東在黨的全國代表會議上的講話，主要是從維護黨內團結和統一的角度出發的。這一角度主要是對監委應有功能的正面表述。同時，在全國代表會議召開后中央發出的《公報》中，從紀委的組織和職權不適應新要求的角度，又從現實問題的角度指出了監委取代紀委的必要性：“現在我國正在實現社會主義工業化，對農業、手工業和資本主義工商業正在進行社會主義改造，社會上復雜的尖銳的階級斗爭正在不斷地從各方面反映到我們黨的生活中來。……目前黨的各級紀律檢查委員會的組織和職權已不能適應在階級斗爭的新時期加強黨的紀律的任務，因此中國共產黨全國代表會議決定成立黨的中央的和地方各級的監察委員會，代替中央的和地方各級的黨的紀律檢查委員會……。”[4]

10天后，《人民日報》繼續就監委取代紀委一事，發表長篇社論《動員全黨全民同壞人壞事作斗爭》，著重從四個方面談了過去紀委權力不足和工作不力問題： 第一，原有紀委受同級黨委直接管理，對下級紀委的工作無權直接過問，因此，如果黨委重視黨的紀律工作，并能以身作則地嚴格遵守紀律，那么這個地方的紀律檢查工作就會比較好；反之，這個地方的紀律檢查工作就很難做好。第二，紀委的組織過于狹小，同黨內外群眾缺乏公開的、直接的聯系，也是其工作受到限制的原因之一。第三，壞分子的頭上沒有刻著“壞分子”三個字，單靠由上而下的檢查往往不能發現或者不能完全發現他們的真面目，需要提倡群眾的告發，來揭發壞人壞事。第四，個別從事紀律檢查工作的人員，顧慮個人得失，怕得罪人、怕受到打擊報復，因而不能堅定地正確地同壞人壞事作斗爭。也有個別人員有片面觀點，偏聽偏信，自以為是，輕率下結論，對有的黨員處分過重，甚至處分得根本錯誤。[5]

關于紀委本身職責和作用的發揮不盡如人意的問題，早在1954年2月上旬七屆四中全會結束后不久，《人民日報》就在社論《加強黨的紀律性》中有所涉及，即： 一是放棄斗爭：“有些紀律檢查機關在遇到較大的障礙時就放棄斗爭，就不能為維護黨的紀律而堅持斗爭，這種現象是完全不應該的。”二是放棄黨委支持、“孤立”辦案：“也有些紀律檢查部門在工作中往往不爭取當地黨委的幫助，而是幾個人孤立地去‘辦案’。這樣做是十分危險的。必須看到，當地黨委和群眾無論如何都要比幾個臨時派去的紀律檢查干部更熟悉情況，更清楚問題的本質。”三是應加強教育，使黨員正確認識紀律：“黨的紀律檢查部門還應該協同黨的宣傳部門和組織部門加強對黨員進行黨的紀律教育，使黨員對黨的紀律有正確的認識。……只要大多數黨員都懂得了維護黨的紀律的重要性，黨內就會出現一種遵守紀律和維護紀律的空氣，黨內違反紀律的現象就會大大減少。”[6]這些論述的針對性很強，也相應地為通過機構改革方式克服問題做好了理論鋪墊。

三、 擴大監委職權，提升其地位與重要性

既然紀委的職責范圍和工作權限有所不足，那么替代它的機構在這些方面就應該有所加強。換言之，紀委之弱點正應是監委之強化點。

《決議》從黨的紀委職權較為弱化的角度，提出新的監察委員會應有非常大的權力。主要表現在這樣幾個方面： 第一，有權檢查和處理一切黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，即，將檢查和處理的對象明確定為全體黨員。第二，各級黨委委員如有違反黨章、黨紀和國家法律、法令的行為，應由同級黨委處理；但上級黨的監察委員會認為必要時，有權直接加以處理。這就表明，上級黨的監委有對下級黨委委員的檢查之權，這相比以前的紀委職權也有所擴大。第三，如地方監察委員會認為同級黨委的決定不適當的時候，有權向上一級黨委提出申訴。這說明，黨的監委有向上一級黨委申訴之權，將同級黨委與監委之間的不同意見上報。第四，各級黨委對一切黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，除同級黨委委員和按照黨章應由黨的區委和支部處理者外，均應交由中央的和地方各級監委統一辦理。第五，黨的上級監委有權檢查下級監委的工作，并有權審查、批準和改變下級監委對案件所作的決定。[4]從至少上面五個方面可以看出，新成立的中央和地方黨的監委，比起中央和地方紀委，在處理權力、監督權力、審查權力、申訴權力等方面，都擴大了很多。

1956年中國共產黨八大召開期間，鄧小平在代表中央所作的《關于修改黨的章程的報告》（1956年9月16日）中，也提出了成立監委代替紀委的原因，主要就是擴大監委的權限，從以往（紀委）受理黨員違紀案件，擴大到對檢查黨員遵守黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的情況。“黨的各級監察機關的建立和健全，對反對黨內不良傾向的斗爭，具有重大的意義。……黨的監委委員會應當不限于受理案件，而且要積極地檢查黨員遵守黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的狀況。為了完成這些任務，黨的各級委員會必須保證各級監察機關有足夠的干部力量，并且經常對于它的工作給以堅強的支持。”[7]

四、 加強黨內監督的需要

中國共產黨對于黨員之間特別是高層領導人之間的相互監督作了很多思考，這些思考也促成了監委之成立。在黨的全國代表會議的閉幕式上，毛澤東富有意蘊地談到，“可以考慮”同志之間特別是高層人物之間相互監督，“誰監督我們這些人呢？互相監督是好辦法，可以促進黨和國家的事業迅速進步”[2]405。他在講話的最后，再次強調相互監督的重要性，“定期召開會議，進行批評和自我批評，這是一種同志間互相監督，促使黨和國家事業迅速進步的好辦法”[2]406。

毛澤東在全國代表會議閉幕式上的講話，盡管簡短但透露出對于黨內監督、相互監督重要性的思考，特別是自問自答式的“誰監督我們這些人、互相監督是好辦法”的命題。可以表明，毛澤東此時對于黨的建設、黨內監督、黨內民主等問題進行了更深的思考，也進行了有益的探索。一個重要的標志就是探討通過成立黨的各級監委，賦予其廣泛的權力，來加強對一切黨員的監督。這標志著毛澤東的黨紀思想從以往的側重紀律檢查向黨內監察、黨內監督的轉變。從這個角度來看，筆者認為，新中國成立后提出強化監督重要性的第一人，應為毛澤東而非他人有些學者認為是鄧小平。參見李永忠.論制度反腐[M].北京：中央編譯出版社，2016：58。。

某種程度上，紀律檢查工作往往是事后的，即一個黨組織、一個黨員出現了違反黨章、黨規、黨紀甚至涉嫌違法犯罪的事情后，黨組織特別是黨委或紀委再予以過問、調查、處理的過程，相應地，也就可能存在滯后性的問題。而監察或監督，則往往從事先防范的角度，把一些可能出現風險或問題的地方，提前用一些制度性、規范性措施予以化解和排除，關口前移、防患于未然，體現其前瞻性。因此，從紀律檢查和黨內監督的角度來看，中共中央領導人需要認真思考如何防范破壞黨的紀律、破壞黨的集中統一領導、破壞中央權威、搞“獨立王國”、鬧分散主義和宗派主義等問題。對此，解決之道有很多，加強黨內監察和黨內監督便是其中之一。相關資料顯示，在這次全國黨的代表會議之前，毛澤東和其他中共中央領導人，談紀律重要性、遵紀守法、遵守紀律等方面的居多，談監督、相互監督的比較少。但這次會議之后，監督、黨的監督、相互監督成為了頻率比較高的詞匯。

黨的全國代表會議結束后，劉少奇、朱德、鄧小平等人多次在不同場合提及監督重要性的問題。1955年4月2日，劉少奇在約見中共中央新疆分局、陜西省委、甘肅省委、青海省委及西安市委負責人談話時提到，為了提高黨和國家機關的工作，要號召群眾監督，要堅決反對那些認為告了狀就了不得的看法和做法，有些人不準別人告狀，追查寫匿名信的人，實際上是反對監督。[8]4月5日，劉少奇在同西南地區各省委負責人談話時，談到黨委和政府的分工問題，提出黨委要慢慢轉到管干部、管政治思想和實行監督上來。同時指出，各地要成立黨的監察委員會，要把事情管起來，要管一部分人“搞違法亂紀”的問題，“現在最大的脫節處一是思想工作薄弱，一是監管不夠，把這兩個工作的機構加強起來，就系統了”[9]。同年4月，劉少奇在給時任全國人大常委會委員張難先的一封信中寫道：“我們的國家這樣大，機關這樣多，絕大多數的干部是好的，但也有少數不好，這是事實。同時，好的干部如果沒有經常的監督也可能變壞。因此，對一切國家機關工作人員都應實行監督。除了廣大人民的監督以外，還必須加強各級監察機關和檢察機關，認真實行國家的監督。”[10]

1955年5月，朱德在出席中共中央監察委員會成立大會時講話指出，今后黨的監察工作，應注意加強對各級黨組織和黨員干部在執行黨的路線、政策中的監察工作，特別要注意加強對中央各部門（各黨組）和各省（市）高級干部的監督工作，主要是監督他們有無違反黨的路線、政策、黨章、黨紀和國家法律、法令的行為。[11]

由此可見，在黨的全國代表會議后的一個時期，中共中央領導人對于黨內監督、如何做好監督是非常重視的。1957年4月，鄧小平在西安干部會做報告時明確提出，“黨要受監督，黨員要受監督，八大強調了這個問題”，“所謂監督來自三個方面。第一是黨的監督。對于共產黨員來說，黨的監督是最直接的。要求黨的生活嚴一些，團的生活也嚴一些，也就是說，黨對黨員的監督要嚴格一些，黨對團員的監督要嚴格一些”[12]。

五、 外部因素： 蘇共十九大之影響

中共中央成立監委，還在一定程度上受黨外、國外因素的影響，這就是1952年的蘇共十九大。關于這一點，學界很少有人注意，有分析討論的必要。

在蘇共歷史上，十九大是一次比較重要的會議。當時，正處于中國外交政策“一邊倒”的時期，中蘇關系密切而且穩定，中國共產黨對這次會議非常關注。

1952年8月29日，《人民日報》即全文刊登了赫魯舍切夫關于黨章修正案的報告提綱。關于“監察委員會”部分，稱：“為了要加強黨監察委員會在與破壞黨紀的行為及與共產黨員未能令人滿意地完成任務的情況進行斗爭時的作用，應該把黨監察委員會改組為黨中央委員會的黨監察委員會，并建立一種由黨中央委員會的黨監察委員會派遣不受地方黨機關管轄的受權代表分駐各地的制度。黨中央委員會的黨監察委員會將負責檢查黨員和候補黨員遵守黨的紀律的情況，處分破壞黨綱黨章和違反黨的道德的共產黨員和候補黨員，并審查對加盟共和國共產黨中央委員會、黨的邊疆區和州委員會關于開除黨籍和黨內處分的決議提出的申訴。因此，黨章第三十五條的措辭必須更改如下：‘蘇聯共產黨中央委員會成立中央委員會的黨監察委員會。……’”[13]這一提議順利獲得了通過，原蘇共黨章進行了修改。1952年11月24日，《人民日報》對通過后的蘇共黨章進行了全文刊登。[14]

蘇共十九大于1952年10月5日開幕、14日閉幕。當年9月底，中國共產黨派出了以劉少奇為團長的代表團專門赴會。1953年1月，劉少奇回國后很快于1月29日在毛澤東召集的會議上作了報告。[15]劉少奇在《關于蘇共第十九次代表大會的傳達》中，詳細記述了參加會議的情況特別是斯大林新著作的內容，在“黨的建設”部分，專門寫到，“黨內沒有兩種紀律”，“優秀的工作者，如果不監督檢查，也會變壞。加強監察與檢查機關，派得力人去作，大大加強黨的監督作用”，“黨的監察委員會的職務及其權力的規定，指定代表駐各地不受地方黨機關管轄”，[16]25等等。劉少奇認為：“全部大會文件將成為馬列主義一部偉大著作，它是共產主義運動中新的里程碑，是具有全世界歷史意義的重大事件。”[16]26由此可見，中國共產黨高層領導對于蘇共十九大的過程及主要內容，特別是關于監督檢查相關的內容，是非常清楚的，這對于領導人改進黨的紀律檢查工作，也有很大的啟發。

關于蘇共十九大修改《黨章》特別是黨的中央監察委員會的職責、權力、定位、作用的情況，很多學者從不同角度進行了研究和探討。從筆者收集的材料來看，幾乎無一例外地都認為蘇共十九大對于黨的監察委員會的決定，其實是削弱了監察委員會的作用或者說削弱了監察職能，使得斯大林對中央權力的控制進一步強化、對整個聯盟的控制進一步加強。但如果仔細研讀赫魯舍切夫對于修改黨章的報告和修改后的蘇共《黨章》，其實并不能簡單得出黨的監察委員會的權力、職責、作用被削弱或被異化（邊緣化）的結論。蘇共十九大之所以成立黨中央委員會的黨監察委員會，主要是強化中央集權，強化蘇共中央對于各加盟共和國及相關州的紀律管控（從《黨章》修正案就可以得出），也在于強化完善黨的內部監察體制。在此影響下，毛澤東指出，關于工作制度，重要的是民主集中，就是在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主；反對在工作中事前不請示、事后不報告的分散主義，黨的領導必須集中到中央；一切重要的和重大問題的方針、政策、計劃只能由中央決定，任何組織無權決定這樣的問題。[3]191-123由此，不難看出中共設立監委與蘇共改革監察制度之間的內在邏輯關聯，即強化中央集權、強化黨的統一領導、強化中央治理，消除分散主義、消除山頭主義、消除鬧獨立性。

結語

1955年4月，中共中央決定成立監委取代紀委，掀開了中國共產黨紀律檢查（監察）工作的新篇章。關于1949年11月至1955年4月間黨的紀委開展的工作、發揮的作用，學界已經做了一些研究，取得了一定的研究成果。但對于黨的監委取代紀委一事，學界研究較少。在黨的監委取代紀委的同時，主要負責人也發生了變化，由朱德變為董必武。關于這一人事變動的原因，目前尚未受到學界充分關注，也有必要研究，待筆者以后撰文探討。關于黨的監委取代紀委的原因，應不止上文所列，深層次原因，有待于相關檔案的公開或者研究者的深入研討。整體而言，在當代中國史中，某個組織機構的廢立看似平常，實則關系巨大（其他如1959年撤銷司法部、監察部），很值得研究者深入探討。

參考文獻

[1]毛澤東年譜（1949—1976）（第2卷）[M].北京：中央文獻出版社，2013.

[2]毛澤東文集（第6卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[3]楊尚昆日記（上）[M].北京：中央文獻出版社，2001.

[4]中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議[N].人民日報，1955-04-05（1）.

[5]動員全黨全民同壞人壞事作斗爭[N].人民日報，1955-04-14（1 ）.

[6]加強黨的紀律性[N].人民日報，1954-07-01（1）.

[7]鄧小平.關于修改黨的章程的報告[C]//中國共產黨組織史資料·第9卷·文獻選編（下）（1949.10—1966.5）.北京：中共黨史出版社，2000.

[8]中共中央文獻研究室編.劉少奇年譜（下）[M].北京：中央文獻出版社，1996：335.

[9]中共中央文獻研究室，中共中央黨校.劉少奇論黨的建設[M].北京：中央文獻出版社，1991： 624-625.

[10]劉少奇選集（下）[M].北京：人民出版社，1985：174.

[11]朱德年譜（新編本下）[M].北京：中央文獻出版社，2006：1500.

[12]鄧小平文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，1989：270.

[13]赫魯舍切夫關于蘇聯共產黨黨章修正案的報告提綱[N].人民日報，1952-08-29（3）.

[14]蘇聯共產黨黨章[N].人民日報，1952-11-24（3）.

[15]中共中央文獻研究室.鄧小平年譜（一九〇四—一九七四）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2004：1088.

[16]建國以來劉少奇文稿（第5冊）[M].北京：中央文獻出版社，2008.

（編輯：林毅）