校園欺凌治理存在的問題及機制探討

校園欺凌治理問題，全社會一直關注和期待，政府也一直在不懈努力。然而，校園欺凌總是斷不了根，令千家萬戶擔憂，給社會穩定和文明進步帶來嚴重威脅。

一、校園欺凌是一種十分嚴重的國家和社會隱患

（一）校園欺凌的主要情形

校園欺凌是學生在校期間遭到欺負霸凌的現象，實質是“叢林規則”與社會惡因在校園的殘存、衍生與肆虐。其情形復雜多樣，其惡性程度各有不同，概括起來，主要有如下四種情形：

一是輕度欺凌。這是以似乎玩笑的方式表現出來的欺壓和傷害，包括看似無心的嬉戲捉弄、打鬧調皮和惡作劇等，有意無意制造傷害，在受影響同學的稚嫩心靈里留下痛苦的烙印。這對施加者來說是欺凌，對受害者來說是受凌，后果是在人格健全上對受凌學生造成無法抹去的無形傷害。

二是較重欺凌。這是以鬧別扭的方式表現出來的學生關系緊張、對峙和暗戰，由相對較強的學生對較弱的學生實施言辭性攻擊或者其他冷暴力，包括孤立、冷落、藐視、鄙夷、貶低、排斥、擠壓、著意邊緣化等等有害互動，力求刺激、傷害對方的自尊心。

三是嚴重欺凌。這是以攻擊性方式表現出來的沖擊、沖突和故意傷害，由強勢學生對弱勢學生公開實施壓倒性和壓制性軟暴行，包括藐視尊嚴、惡語相向、惡意取笑、諷刺羞辱、誣蔑謾罵、造謠中傷、排擠打壓、濫用語言暴力和網絡暴力等等，有明顯的主觀故意，常常帶有惡意，開始有犯罪的萌芽。

四是犯罪欺凌。這是以犯罪性方式表現出來的惡行與暴力，由品行敗壞的學生對其他同學乃至老師、學校等施加具有嚴重社會危害性質的暴力行為，核心問題是漠視法律、無法無天。一方面，問題學生在校園內外拉幫結伙、稱王稱霸，使用或威脅使用流氓手段或暴力，對學生下手、勒索財物、強取豪奪；對弱小同學任加欺辱、恐嚇、拳腳相向；對不服氣、不交費的學生找碴兒挑釁、攻擊、騷擾等。另一方面，問題學生崇拜、勾結社會混混，加入并引入社會上的渣滓團伙，結成學生幫派，成為社會大哥的小跟班、小幫兇，在校園內外找碴兒鬧事、斗毆行兇，甚至暴力殘害乃至奪命，對學校干預處理進行兇暴對抗，對主持正義的老師發起攻擊。如此等等，集中表現為問題學生破壞法治、構成犯罪等行為。目前，此類問題已不分男生女生，呈低齡化、群體化、社會化、網絡化、擴大化等趨勢。

（二）校園欺凌的嚴重后果

一是傷害受凌學生。主要是給受凌學生留下長期的心理陰影，甚至造成永久性的心理傷害，造成后天性人口質量低下甚至人格殘缺。這種傷害直接損害、破壞了這些學生本應有的正常健康成長和美好未來。基于我國巨大的人口基數，一屆屆、一年年積累下來，這樣的受害學生數量大，對未來人口質量造成負面影響。

二是毀掉施凌學生。主要是施加欺凌的學生不僅自己不學習、不上進，素質提高難，而且在霸凌的惡道上越走越遠，負面和惡性的素質積累、發展上變得越來越不可挽救。這類人群離開校園后會給社會造成很大禍害。

三是危害家庭社會。無論是受害方還是加害方的父母、家庭都將因校園欺凌而受到重大傷害。同時，不僅直接破壞了學校小社會的純潔、和諧與美好，而且通過影響學生家長乃至整個家庭而給社會直接制造了大量的負面影響，實質是降低了社會的和諧品質與幸福指數，拖累了社會的文明進步與發展。

四是危及國家未來。校園欺凌嚴重破壞義務教育，在給社會輸送后繼人力時附帶著輸出實際“不達標”“不健全”人群，使社會不斷新增、蓄積和產生不良因素與效應，使義務教育難以創造出更好的教育產出。國家為維護秩序、保護其他公民的合法權益與社會和諧而不得不增加成本和負擔。校園欺凌是今天的校園病，就是明天的社會病、國家病。

二、當前校園欺凌治理存在的突出問題

近年來，國家一直在治理校園欺凌問題。2016年4月和11月，國務院教督辦以及教育部等九部委先后發文，治理校園欺凌問題力度很大，但因其成因和影響復雜，校園欺凌治理一時難以獲得理想成效，目前主要存在三方面突出問題。

（一）施治的針對性和有效落地上尚存弱項盲點

這主要源自校園欺凌的特點：一是較輕時常被看成是玩笑或幼稚常態而不被認為是欺凌，使治理容易迷失對象、無以著力。二是較重時常被看成是孤例或偶發，只在實際當事方之間協商協調，只要不鬧，往往不了了之，使治理被調理取代，結果是苗除根在。三是嚴重時它已升級為治安或刑事性質，只能交由公安司法機關處理，實則為極少數情況，使治理變成只在校園欺凌極端化后才介入處治的事后處理。四是平常時它以潛伏暗流的方式彌散在校園生活、學生關系、學生與校外人員關系、學生單純幼稚的心理行為中，使治理難落到實處。

（二）施治模式上還存在粗放和簡單化的慣性

校園欺凌治理一直以來均采用“一般德育+個別懲戒”模式，實質是只歸結于教育責任，且通常只是加強說教式德育和班主任責任制建設，在實踐中容易落于只是加強德育和班主任責任。結果，治標治根都難以落實。

其實，校園欺凌治理遠非只是學校治理，而是一個同時涉及、同步聯動、相互呼應支持、共同出力擔責的多主體、多層次治理系統，包括學校治理、家庭治理、社會治理、部門治理和國家治理。其中，國家治理最重要，但在實踐中因習慣采用應景式、運動式的治理模式而還不到位，依然欠實偏弱；即使對惡性或犯罪欺凌的治理也還存在以無奈為實質的法制缺失，如法律規定：只有14歲以上犯罪才追以刑責，否則不予處理，治安管理也不處罰；14-16歲違反治安管理行為的不予行政拘留。另，問題學生目前基本沒有工讀學校轉收，有工讀學校的也難以轉歸，于是就留在原校，貽害難治。

（三）在具體施治的關鍵環節上缺乏有效的機制

校園欺凌是在責任和利害關系上涉及多方、不同性質可能同時存在并互轉的復雜問題，這就決定了，治理校園欺凌必須多方參與，確保在事發時有關各方，特別是受害方父母能立即申訴、維權和推動問題得到滿意解決。而這要靠高度靈敏有效的共治機制才能做到。但目前尚無此等機制。一旦校園欺凌事發，當事各方沒有在第一時間直接解決問題的平臺和現成抓手去說理處事、申訴維權。如此情形之下，有關各方希望盡快解決問題的焦渴期待就無法得到有效滿足，而不首先解決這一問題的任何治理措施都必定無法落到實處，校園欺凌治理就難以得到實質性進展和收效。

三、全力抓好校園欺凌治理工作

對校園欺凌，要實施全方位的強力治理，打出一套組合拳，力爭標本兼治。

（一）建立有針對性、專門化的國家治理體系和政府治理機制，強化國家對校園欺凌的專門治理和綜合治理

第一，以行政區劃為單位，設立有關青少年與國家未來工作委員會。縣級以上黨委政府建立“青少年與國家未來工作委員會（簡稱‘青工委’）”，為校園欺凌治理乃至事關國家未來的義務教育管理提供權威性總抓手。該委作為跨部門的綜合性治理平臺與治理機制，由黨委或政府一把手負責，由政研室、宣傳部、文明辦、綜治辦、法制辦、教育、文化、衛生、人社、公安、城管、司法等部門組成，統一領導協調、持續推進和督促校園欺凌治理工作；針對本轄區內一般與特定的校園欺凌問題以及與此相關的整個教育問題和綜合性問題，著眼國家未來健康發展，及時研制、出臺并實施專項的和綜合的治理戰略策略和具體舉措；把校園欺凌治理由運動式的專項治理變成常態化的專門治理，由專門治理擴展到綜合治理和國家未來戰略行動的層次，重在抓根治本，為把絕大多數未成年人的發展目標、標準、內容、途徑做規劃、訂計劃、抓落實，全面加強校園欺凌治理的力度和效度，確保未成年人經過國家義務教育階段后都能成為合格的人才而進入社會、服務國家。

第二，重視基層治理，發揮基層作用。在街道和鄉鎮建立校園欺凌調處與施治委員會，為當事各方隨時提供在第一時間直接解決問題的具體抓手，構成一線治理平臺和治理機制。設定該會為直接受理學生和家長投訴、組織協商處理事件或解決問題的第一線調處機構和責任主體，在青工委領導下工作，具體由教育主管部門牽頭負責，由轄區內學校代表、家長代表、社區代表、人大代表、媒體、檢察官、法官、警官、律師、退休領導干部和老專家組成，按有事則聚議、無事則歸原的方式運轉，直接受理學生、家長、教師、校方及其他相關方及其代理人的投訴、申訴，在接受學生、家長或代理人投訴后立即啟動協調議事和處理程序，及時組織協商處理事件或解決問題，使當事方和各委員面對面在共同參與、發揮集體作用的情況下協議協商解決具體問題，確保以公服心，把問題及時解決、消除在現場第一線。

第三，加強法制建設，推進法治進程。針對較輕欺凌、較重欺凌，制定必要的法制化治理依據。針對嚴重欺凌和犯罪欺凌，抓緊消除未成年人治安性、刑事性治理的虛軟與空白，調整和完善有關法律制度與政策措施，為解決未成年人犯罪問題提供切實有效的司法性抓手。目前要重點強化14-16歲的法治力度，填補14歲以下犯罪治理、未成年人成長偏差矯正、對惡性欺凌者強制教育等的法制空白。

（二）健全和強化學校治理機制，極大加強和發揮學校在治理校園欺凌上的作用

第一，以學校為第一責任區，建立健全多層次、復合型的校園欺凌治理機制。建立校園欺凌防治委員會，由校長負責，副校長、教務長或教導主任、校辦主任、年級主任、班主任、德育教師、心理疏導員、安保負責人、家長代表、法律顧問等組成；全方位、全時程監控管治校園欺凌，著重抓好事先預防預警、事中溝通調處、事后懲戒與總結等工作；建立和啟動當事各方常態化協同處治機制，重點保證校方與家長及時進行有效的溝通對話、協商會商、協調合作，確保在學校和家庭層面解決問題；開展落實“反校園欺凌”政策法規的服務體系建設，增強教師和欺凌者、被欺凌者、圍觀者及其家長的兒童權利意識和維權能力；通過家訪、家長會、家長班主任聯絡機制等，幫助家長了解防治學生欺凌和暴力知識，增強其監護責任意識和協同防治能力。

第二，建立和完善教育引導機制、問題學生懲戒機制。設立學校心理輔導室、嚴重問題學生懲戒室，在校園欺凌防治委員會領導下，給弱勢或受害學生以認知幫助、成長幫助、社交幫助，給強勢或犯錯學生確立犯錯要擔責的紅線意識。具體來說，各個學校要建立早期預警機制，充分發揮學校心理輔導室的作用，通過建立學生心理健康檔案、開展輔導等方式，及早進行心理疏導。同時，要密切師生關系，密切家校溝通，及時掌握學生思想情緒和同學關系狀況，發現問題，準確研判，及時跟進教育。同時，要樹立危機干預意識，堅持面向全體和關注個體差異相結合，關注學生中具有極端情緒、攻擊行為、人際交往不良等心理行為特征的個體，開展有針對性的心理輔導教育。學校要嚴格落實值班、巡查、門禁制度，禁止學生攜帶管制刀具、器械等危險物品進入學校。

第三，實行公職人員進校園做輔導，進課堂做老師機制。約請警官、法官、檢察官、紀檢監察干部、黨政領導干部做兼職教師，從法律上規定這些公職人員有義務依法履行教育任務，加強德育教育，到校園做輔導，到教室講課，與學生做交流，直接影響學生，增強德育的現實感、權威性和深入性，推進社會性教育。

（三）建立健全青少年人格培養和不良心理行為防治機構與機制

第一，把義務教育的理念、目標、任務、方式、內容，特別是課本的編寫和學習運用、教師和學校的日常工作等，轉變到人格教育（而非簡單的素質教育）的方向和軌道上來。核心定位在于，為了國家民族的正統傳承與發展，義務教育必須完成賦予青少年以正確觀念、養成其優良心理行為的任務。以課本內容和校內外教育內容為載體，以學校為主，以寓教于樂、寓教于知識技能傳授、讓學生積極參與和獨立思考等為主要方式，賦予學生以正確的價值觀、世界觀、人生觀、歷史觀、社會觀、家庭觀、民族觀、國家觀和責任觀。

第二，著重培養、訓練并固化其優良的人文情懷和光明品性以及正確的思維意識和道德能力，包括底線思維、正向思維、辯證思維、系統思維、道德思維、法治思維、禮貌尊嚴與文明意識、倫理意識與團隊精神、憂患意識和責任意識、道德和規矩意識、法律與法治意識、慎獨能力、明智應對復雜人性和社會關系、處理是非矛盾和利益得失的優良心智和行為能力，特別是判別力、克制力和行動力等。此外，還要專門賦予學生以樸素實用的為人處世的行為規范和本領常識、助人明理成熟的智慧經驗。

第三，對現行的德育制度進行改革。德育任務的20%仍專設為德育課，由專責德育教師（含專兼職）負責，即強化德育，增進德育的專度、深度和效度；另20%要分布到各專門知識課的教授當中，由全體非德育課教師負責，即寓教于學，進行潤物細無聲的普遍德育。增加兼職教師在德育授課教師中的比重。全面加強優良校風、教風、學風建設和文明校園建設。充分發揮學校黨組織、團組織、學生自治組織和興趣組織的作用，創造文明優良、積極向上、相互敬愛、相互理解、相互幫助、文明和諧、共同提高的校園文化，極大提高校園整體的文明程度。

總之，要著眼人口質量和國家未來，進一步健全和強化總體治理機制，全面實施對校園欺凌問題的常態管理，改革德育制度，全面加強德育，確保未成年人在校園不再受到欺凌的傷害，全體學生均能健康成長。

（摘自《行政管理改革》2017年第8期。作者為國家行政學院政治學教研部教授、領導科學研究中心副主任、博士生導師）