房地產稅新解

在十三屆全國人大一次會議上，總理在政府工作報告中提出“要深化財稅體制改革。健全地方稅體系，穩妥推進房地產稅立法”。財政部副部長史耀斌也對房地產稅征收的目的、征收的對象和范圍、計稅的依據和標準，及推進的程序和步驟做了具體說明。

開征房地產稅已是大勢所趨，只是時間早晚的問題。有關房地產稅的一些關鍵問題，筆者認為有必要進一步厘清和商榷。

為什么要開征房地產稅

一提到房地產稅，普遍的觀點認為，其主要目的是為了抑制高房價。

而史耀斌的表述是“房地產稅的主要作用就是調節收入分配、籌集財政收入”。這表明開征房地產稅的目的不是簡單地為了抑制房價。

道理很簡單，房價的高低最終由供需關系決定，而影響供需關系及房價的因素很多。國內外的經驗均表明：房地產稅對房價影響極其有限。國外有百余年征收房地產稅的歷史，但并沒有抑制房價的上漲和房地產泡沫的破滅。

中國房地產市場的實踐也表明，政府的政策對住房市場的供需關系及房價有著決定性的影響力。

每每為保增長出臺的經濟刺激政策都會帶來房價的跳漲；“招拍掛”為土地財政提供便利；貨幣政策也是房價變化的動因。

2016年房價飆升與貨幣超發，居民加杠桿密切相關。如今居民從怕負債到高負債，居民杠桿率按BIS的數據已高達47%。按國內相關研究，2017年居民總負債達45.5萬億元，占GDP的比重從2013年的30.7%上升至55%，其增速之快已超過2008年美國金融危機前居民債務的增速。

居民負債的成倍增長必然帶來房價翻番，一線城市有房的居民都被千萬元化了。短期內高杠桿拉動房地產企穩和經濟的增長，但高負債、高杠桿的潛在金融風險不可小視。

盡管中國居民負債占GDP比重仍低于發達國家，但考慮到國民收入分配中，居民部門份額僅占GDP的60%，這意味著居民負債占居民可支配收入的比重接近90%，居民舉債能力接近極限。

更需要警醒的是，居民的高儲蓄率是維系整個金融安全的穩定器。2017年居民存款余額64萬億元，持續呈現負增長，居民貸款增量超過存款增量，居民貸款占居民存款比重達到70.7%，居民開始由資金供給方轉變為資金需求方。

一旦居民儲蓄的護城河崩塌了，政府和企業的騰挪空間就消失了，融資成本上升對實體經濟向高質量發展轉型將失去有力的支撐。顯然，盲目加杠桿政策不可持續。

不從根本上厘清中國住房價格飛漲的原因，僅寄托房地產稅可以一招制勝是很不現實的。

開征房地產稅是為了籌集財政收入

筆者認為，這一點值得商榷。眾所周知，當下中國宏觀稅負并不低，大口徑的宏觀稅負即財政預算收入加上政府基金收入等占GDP的35%左右，雖低于北歐福利國家，卻高于許多人均GDP過4萬美元的經濟發達體。這也正是近兩年政府大規模減稅的動因。

政府工作報告釋放出“大力簡政減稅減費”的積極信號，將減稅上升為推進供給側改革的核心手段，可見其意義重大。

減稅的范圍從以往僅限于企業所得稅擴展至個人所得稅和進口關稅等多方面。

此外，政府還要一步清理規范行政事業性收費，調低部分政府性基金征收標準，階段性降低企業“五險一金”繳費比例，降低電網環節收費和輸配電價格，降低一般工商業電價，降低過路過橋費用和清理大中介服務收費等，為企業生存與發展創造良好的市場環境。

在這樣一個減稅的大背景下，開征房地產稅與其說是籌集財政收入，不如說是調整稅種，有減有增，優化財稅結構，為健全地方稅收體制鋪路。

更確切地說，開征房地產稅不是簡單增加一個新稅種或多收一點稅，而是對稅種的調整，現有與房地產稅相關和重疊的稅種，如房產稅、土地使用稅、土地增值稅、城市建設維護稅、契稅、印花稅和營業稅等有交叉重疊的部分要進行減或并的調整。

其次，房地產稅即便是地方稅的一個新稅種，也不可能成為地方財政收入的主要來源。目前地方稅收收入除上述與房地產相關稅種外，還有資源稅、車船稅、與中央分享的增值稅、企業所得稅和個人所得稅，還有一些非稅收收入。且其征收的成本大于現存的稅種。

從美國的經驗看，不動產稅雖占地方稅收收入的70%-80%，但占地方財政總收入的比重并不高，僅30%左右，中央和省政府的轉移支付占總收入的35%，銷售稅占7%，收費收入占22%，特許經營許可（如酒牌稅）和公共設施使用費和其他占10%。

因此，中國需要什么樣的稅種、什么樣的稅收結構、中央與地方的稅收收入如何分配，既不過度增加國民的稅負，又可保障基本的公共服務供給，更關鍵的是如何提高稅收收入的使用效率，讓稅收收入取之于民、用之于民，才是健全稅收體制的關鍵。

開征房地產稅是調節收入分配

當下能讓百姓認可開征房地產稅的理由就是讓住豪宅、占有多套房和過度投機炒房的人多付稅，這可以抑制社會的財富再分配不公。

我認同房地產稅的主要目的和功能是調節財富的分配。但如何實現這一目標，可能還有許多先決條件需要審慎考慮。

首先是中國的國情。

中國城鎮住房由公有制向商品化的轉變不過是近30年的事情。住房制度改革不僅使廣大城鎮居民告別了幾代同堂、住房嚴重的短缺，改善了住房條件，也使他們生平第一次擁有了屬于自己實物資產—住房，更為中國的經濟增長打造了一個全新的房地產業。

2002-2006年間，隨著土地招拍掛的全面實施，地價高漲、水漲船高，房價一路飆漲。國外的房價收入比多在4：1-6：1之間，中國大城市的房價超過家庭收入的10-20多倍。

1950-1960年代出生的人趕上了房改房、1970年代出生的人趕上了經濟適用房，1980-1990年代以后出生的人只能面對高價的商品房，耗盡幾代人的儲蓄或背負高額的負債才有了自有住房。

老百姓對住房的商品化和房地產業的發展是做出巨大貢獻的。如今百姓的自有住房還沒住熱乎，高房價已經讓人不堪重負，如果普遍地開征房地產稅，前后政策顛覆性的變化，如何讓百姓有更多的獲得感、幸福感和安全感。

其次是官邸制改革遲遲不到位。

所謂的官邸制就是對政府高級官員在任職期，為滿足住房和工作需要做出的一種特殊安排，但官員對這種住房只有居住權沒有產權，卸任后自動搬出。

在國外，各國根據本國的國情都有自己的官邸制。美國上至總統下至省、市長都可享受政府提供的官邸。卸任后則要搬出官邸或放棄住房補貼。德國的高級公務員都享受官邸制。總理必須入住政府提供的官邸，但各部長可靈活選擇：進駐官邸或住自己的房子或租房，享受政府補貼。盡管各國官邸制有所不同，但卸任后搬出是一個常態。

中國早在2013年在黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就提出探索實行官邸制。但改革進展緩慢。不少地方、不少官員利用手中的權力為自己建別墅、建豪宅，異地升遷頻頻，占據的房產多多。一些官員不僅為自己和家人多占住房，還占地建豪華的陰宅。官邸制出臺有利于保證房地產稅的繳納的公平公正。

第三，房地產信息體系不健全。

開征房地產稅要對城鄉居民房屋產權狀況有一本產權清晰、數據詳實的細賬。目前，統計部門和相關住房主管部門建立住房信息系統搞了好幾年了，連城鎮存量房的數據（面積、套數）都沒有，更不要說有多少人在全國各地擁有多套住房、是別墅、豪宅還是普通住宅；在存量住房產權中多少是軍產、央產、國有企業產權、私產、共有產權、小產權等。對住房的種類、數量、價值和空間分布沒有準確、完整、清晰的登記和信息系統，就無法為開征房地產稅摸清稅源、制定合理的稅率提供依據。此外，住房信息系統除產權登記外，還應包括產權變更、交易、繼承和租賃等，這樣才能通過重稅和嚴信貸政策對頻繁買賣住房的炒房者進行制約。

第四，按住房評估值開征房地產稅。

財政部史耀斌副部長透露開征房地產稅的一個細節就是按評估值計征，而不是從量計征，如按住房的面積、套數征收或減免等。的確，從價計征即參考住房的市場價格確定的評估值是國際慣例，因為住房的物理特征和經濟價值最終都要反映到住房價格上，同價同稅，人人平等。

需要指出的是，這可以保障房地產稅的橫向公平，卻無法解決縱向不公平的問題，這種縱向的不公突出表現在：一是用房價收入比或房價財富比衡量，由于人們收入和財富差距的客觀存在，房價占中低收入家庭的收入和財富比較高，在50%-70%，而占高收入家庭收入和財富比較低，按評估值計征稅只考慮房產的價值不考慮居民家庭收入，征收房地產稅產生的結果可能是累退的，導致中低收入家庭稅負大于高收入家庭。二是按評估值計征常常掩蓋了持有房產凈資產與部分負債家庭的稅負不一樣的事實，貸款購房的剛需族既要還貸款又要支付房地產稅的負擔會較重；三是稅負與收入的流量的不匹配。房地產稅是對房產財富的存量征稅，稅負常常會出現與居民家庭的當期收入不匹配。

如何兼顧保房地產稅的橫向和縱向公平，既保障中低收入家庭的基本住房消費權，又要適當調節高收入家庭住房消費與投資，以達到縮小財富差距和消費差距的目的都需要在房地產稅稅基或稅率設計中給予考慮。

幾點政策建議

1. 鑒于開征房地產稅的主要目的是調節財富分配差距，促進社會公平，無論是立法還是地方政策設計就不要盲目地與地方財政收入多寡掛鉤。一些地方稅收收入不足可以通過中央和省級轉移支付解決。

2. 為提高房地產稅實施的可行性，房地產稅的征收可借鑒重慶的經驗，先從高收入家庭別墅、高檔住房（房產價值超過當地平均值一定比例）和占有多套住房累計價值較高的起步，這既有利于縮小財富差距，對占有土地住房資源較多和住房投機產生有效制約，也可對長期空置住房征稅，以鼓勵閑置住房進入租賃市場，增加租賃房供給，減少政府負擔，優化資源配置。

3. 加快與房地產稅制相關的配套改革，包括財稅體制、產權保護、信息披露、資產評估和糾紛調解機制等，提高房地產稅改革的整體性、相關性和系統性，體制機制的健全才能從制度上保障房地產稅的合法性、合理性和公正性。用總理的話來說就是“有恒產者有恒心，讓各類產權的所有者安心，給所有合法產權所有者都吃上長效的定心丸”。

（摘自4月2日《經濟觀察報》。作者為中國社會科學院經濟研究所研究員）