日本鄉村建設鏡鑒

記者在日本一些鄉村調研時發現，高速經濟增長結束后，日本鄉村一方面經歷了人口減少、產業萎縮、文化失傳等危機，另一方面也經歷了國家為拯救蕭條的地方而進行的數次“振興計劃”。

在興與衰、成與敗的博弈過程中，日本鄉村建設出現了一些新的理念和做法，超越了原先單純發展經濟的思維模式，改變了單純依賴政府的地方建設和鄉村治理架構，更注重激發民間積極性和鄉村活力，使鄉村建設更加植根于鄉土，對我國鄉村建設不無啟示和鏡鑒意義。

行政區劃中的“村”和自立自助精神

日本近代以來的鄉村建設始于明治時期，從1888年實行市制、町村制開始，至今約130年。

“二戰”后日本將地方自治體明確納入國家治理結構之中，采用兩級行政制：一是跨區域的廣域地方自治體——都道府縣，二是基層地方自治體——市町村。都道府縣與市町村之間不存在行政隸屬關系，二者處理的事務也不同。

都道府縣可從跨區域統籌的角度在各個領域對市町村行使指導、建議的職能，擁有審批權等。

市町村是負責處理最貼近居民生活事務的基層地方自治體。截至2016年10月1日，日本全國共有1718個市町村（790個市、745個町、183個村）。町、村要升格為市，轄區人口需達到5萬人以上（在平成大合并中放寬至3萬人），同時要具備城市形態等相應條件。町與村的區別是，與“村”相比較，“町”的城市形態更加完善，從事工商業等城市化勞動的人口較多，事權范圍并無差異。

日本地方制度歷經130余年的多次調整、補充和完善，其所孕育的地方自立、自助精神，是十分強大而且植根于民眾內心的。這是日本鄉村建設一個相當重要的基礎。

一百多年時間里，日本鄉村主要經歷過三次大規模的合并縮減，分別是在1888年推行市町村制度（明治合并），1947年施行地方自治法（昭和合并），以及在上世紀90年代末為實現地方分權和行政財政體制改革再次進行的市町村合并（平成合并）。這次合并將市町村數量縮減約一半，由1999年的3232個，減少為2016年的1718個。

這三次大合并針對了日本地方不同時期的不同課題，如明治合并調整了市町村建制和規模，有利于市町村制度的施行；昭和合并使市町村的行政、財政實力得到強化，為解決后來的經濟高速增長帶來的城市化問題發揮了積極作用；平成合并則是為了深入進行地方分權改革，改善地方財政日趨吃緊形勢的需要。

合并使市町村不斷擴大規模，從而提升行政和財政能力，來滿足應對地方分權改革帶來的事權擴張以及隨著社會經濟的發展日趨高端化、復雜化的地方工作的需要。

日本鄉村建設的五種主要做法

從上世紀60年代初起，日本鄉村建設經歷了致力于縮小都市與鄉村發展嚴重失衡、推進鄉村環境整治、提升農林漁村民生活水準、營造鄉村景觀、恢復生態系統等長期的過程。近些年，讓鄉村重新充滿生機和活力，成為日本鄉村建設新的內容。

記者在一些鄉村調研時了解到，目前日本鄉村建設主要做法有五：

一是各地采取不同措施夯實農業基礎，使農作物生產更有效率，農產品銷售得到強化。如：為保護耕地和促進生產，采取耕地集約化管理和共同管理；強化本地土特產品的開發、生產和加工；進行銷售改革，如開設直銷店，提倡本地土特產本地銷，推廣高速公路服務區銷售、會員制和郵購等。

在長野縣飯山市傳統水稻產區柳原，柳原營農組合負責人岸田照夫告訴記者，柳原有100公頃水田，250家農戶。營農組合管理著其中72公頃水田，將224家農戶各自的水田合起來管理。該組合有插秧機3臺、聯合收割機5臺、拖拉機6臺，由5個人輪番操作這些機器，負責全部田地的工作。鋤草、施肥則由農戶自己負責。由于有23公頃田地因為業主已遷去外地，其農活則由組合中的其他成員承擔。在“六次產業”方面，72公頃水田中有5公頃的水稻是專門用于釀酒的。此外，柳原組合還生產下酒的小壽司、粘糕等大米制品，都是按訂單加工后銷售。

二是招攬區外人士來本地旅游、體驗生活和定居。如：整合本地自然環境、歷史遺產、文化遺存、特色飲食和風土人情資源，發展旅游業，吸引游客；靈活開展旅游事業，引導初高中學生來鄉村進行修學旅行、合宿，學習和體驗農村、農業生活；開展小初中學生到山村和離島學校“留學”活動；促請從鄉村去都市和境外的本地老年退休人士回村養老，邀請熱愛農業的年輕人和具有農業技能的農業支援者來村定居等。

高知縣大川村小初一貫制學校是一所村辦學校，全校學生共29人，其中11人是學校從外地招來的“留學生”。這種招攬外地學生到山村學?！傲魧W”或到農村修學旅行的做法，在日本各地都很普遍，是增加鄉村人氣的舉措之一。九州鹿兒島縣南薩摩市在專門企業的組織下，每年有1萬多學生到該地的鄉村旅行、體驗學習和住宿，成為該地增強鄉村活力的主要力量。

三是加強與醫療、福利、教育等非農事業的合作。在日本農村，“增強鄉村活力”就是“增強地區活力”，因此農業與醫療、福利、青少年教育、人才培養的聯系得到加強，與這些領域展開合作的、在“農”以外發揮作用的農業組織和企業在增加。如：農戶女性教育；面向青少年的飲食教育，面向育兒的農業、烹飪學習；食材和膳食的送貨上門；老年人護理服務；地方農協、漁協與消費合作社（生活協同組合）的合作等。如宮崎縣諸塜村在推進林業、椎茸、畜牧和茶業等復合農林業時，特別重視把產業振興與社會教育、醫療等所有與村民相關的事情統籌推進，取得很好的效果。

四是引進和靈活運用先進農業科技。如：蔬菜等的工廠化生產，基于互聯網的智能管理和銷售終端管理；引進機器人、無人機；靈活運用信息和通信技術等。

在滋賀縣野洲市，一些農戶于1990年成立了一個提供農業全套服務的組織，幫助農戶進行耕作、銷售、施肥、水管理、除病蟲害等工作，現在發展成管理43個自然村、560戶農家的220公頃耕地的農業公司。在作業上充分運用科技手段，并專門制作了服務農戶的地方地圖，靈活運用智能終端管理工作時間、服務內容，利用無人直升機播撒農藥，使小農業轉變為具有很高生產性的農業產業。

應指出的是，運用先進科技提高鄉村活力，目前在日本還只處在試驗階段，成功事例并不多。原因是日本農業規模普遍很小，引進科技成本很高，需要花費較長時間。

五是有效利用和充分發揮女性的力量。近年日本農村出現了一個新詞“農業女子”，與以往相比，在農村和農業領域活躍的女性增加了，女性辦企業和獲得“農業士”等專業資格的女性都在增加；政府為此啟動了“女子農業開發項目”、“女性農業經營者培養事業”等。

愛媛縣內子町的“明快農產品直銷所”即以女性為主運營，約400戶農家通過直銷模式銷售農產品。1997年該直銷所資本金為2000萬日元，現在資本金達7000萬日元（町政府出資占一半），年銷售額約4億日元，占內子町農業總產值的16%。這個直銷所的董事長至今仍是女性。

鄉村建設主體的三種模式

日本農村問題專家山形健介在接受記者采訪時說，日本鄉村建設有政府主導、官民聯合和民間主導三種模式，以官民聯合模式為主。“官”指市町村等基層自治體，“民”則指民間團體、組織和個人。現在日本的鄉村建設，幾乎所有涉及鄉村重建、提高活力的項目都能申請到國家的補助金，單個項目所獲金額多少不論，全國補助金數額巨大。

日本在以往數次“地方振興”中，曾經歷過由地方政府為主體的開發模式。如1977年提出的“定居圈構想”開發模式，就是由地方政府對“定居圈”建設作出原則性規定。當時在全國選定44個地方作為定居圈的示范區，政府給予一定的財政支持。

目前的“小定居圈”建設也仍是政府主導。日本內閣府地方創生推進局有關人士在接受記者采訪時說，在人口減少、勞動力不足的背景下，為保證山區等偏僻鄉村居民的正常生活和必要的生活服務，日本各地目前正在推進小定居圈建設，計劃在2020年前在全國建立1000處小定居圈。到2017年5月，全國已建成908處小定居圈。這就是由市町村負責建設、國家予以補助的官方主導的模式。

官民合作是目前鄉村建設的主要方式。為解決因少子老齡化和人口流失導致的地方人才不足問題，日本正在推進建立由包括政府和民間力量在內的當地各種利益主體參與的地方運營組織，就本地發展藍圖進行協商，自主解決所面臨的問題，計劃到2020年建立3000個地方運營組織。到2016年10月，全國地方運營組織已達3017個。

記者在滋賀縣東近江市調研時了解到，該地為解決地方振興融資難的問題，新成立了“東近江三方好基金”，該基金由民間人士、地方銀行、農協系信用合作社、民間企業和政府相關部門共同籌建，計劃通過接受捐款和財產遺贈、吸納銀行“休眠存款”等渠道募集資金。東近江市長小椋正清說起東近江市面臨的現實課題：一是政府財政困難，而振興事業需要經費；二是有大量想創辦實業卻在現有金融制度下無法融到資金的經營者；“三方好基金”的發愿是通過合理活用“休眠預金”制度等，以解決現有金融限制下的地方經營問題，這是在NPO（非營利組織）及行政上都沒有涉及的領域。

相當于“半官方”的日本農協，在鄉村重建中發揮著較大的作用。地方農協雖然是“民間”組織，但其身處農村，熟悉町村農業，所以也發揮著半官方的作用。在一些非常偏僻的山村，農家規模很小，如果沒有農協等合作社的扶持，不可能在鄉村重建和增強活力上獲得成功。

民間主導模式近年也相當活躍。記者連續兩年在岡山縣倉敷市和滋賀縣東近江市參加的以地方振興為主題的“地方峰會”，就是由民間活動家組織的。他們與各地市町村民間人士和企業合作，每年選擇一個市町村，就該地振興中遇到的問題出謀劃策，就日本地方振興階段性課題進行研討，至今已連續舉辦了十屆。參與者既有民間人士和企業，也有以個人身份出席的中央政府官員和當地市町村長，峰會所討論的許多建議都為政府所采納。

在埼玉縣三芳町，全町1500戶農家（占全町專業農家的2/3）聯合成立了“川越土豆振興會”，以將傳統川越土豆高品質化，并培養栽培技術接班人。振興會一面組織土豆生產、改良和銷售，一面通過舉辦“挖土豆節”等吸引外地旅游者和體驗者，每次都有600多人參加，成為該町聚集人氣的主要平臺。

山形健介說，類似的事例雖然都與町村政府和農協等有合作，但項目運營、經營方針等主導權都在民間。

日本鄉村建設七點啟示

從日本鄉村建設實踐看，有以下七點值得重視或借鑒：

首先，“人”是鄉村建設最關鍵的因素。無論是項目、事業發起者、創業者的才華和能力，還是參與項目、事業的農戶多少，人的因素決定了項目成敗和事業興衰。

其次，實施具有本地特色的差異化重建方針至關重要，這樣才能提供與其他地方不同的高品質商品和服務。如面向全國的以各地土特產直銷為事業主體的直銷店，全國有1.7萬個，銷售額接近1萬億日元。直銷店之間面臨激烈的競爭，成功案例都具有兩個特征：一是將土特產品的品質放在首要位置，品質上絕不落后于人；二是無論是商品還是服務，應具有與眾不同的特色。

三是鄉村重建的項目不能只盯著自己事業的發展，還要有社會責任意識，為地方農林漁業、老年人和孩子們提供服務和援助，這種社會活動是增強整個地區活力所不可或缺的。

四是在老齡人口比例越來越高的大背景下，提倡終身學習，教會老年人學習和接受新科技，靈活運用傳真機、智能終端等信息設備，提高工作效率，是非常現實的做法。

五是重視女性在鄉村建設中的作用。近些年來，伴隨著日本農業的衰退，各地都在改革舊的做法，一些對地方農業十分了解的女性提出了越來越多的見解、思路和點子，并挑頭進行重建項目。山形健介評論說，一方面，農山漁村為年輕女性提供了事業平臺；另一方面，女性增加還能提高本地結婚率、生育率，某種程度上說，女性左右著日本農山漁村未來的重建事業。

六是要切實調動鄉村民間力量并注重落實。雖然日本各地都有鄉村重建的生動事例，但從全局看，日本鄉村仍然處于衰退之中。最主要的原因，就是鄉村重建、增強活力的行動陷于遲鈍。無論是國家還是農民、農戶，在“增強活力”、“改革”、“自立”和“保護”、“維持現狀”的道路選擇上，很多都還是選擇了后者。大多數町村都還是依賴于政府的補助金、助成金生存，完全依靠自己力量進行重建的很少。

七是切實增強鄉村對年輕人才的吸引力。日本的鄉村建設經歷了二三十年的時間。如前所述，事業取得成功的原因是“人的力量”，貢獻力度最大的是創業一代。但這一代人從創業開始，已經歷了二三十年的時間，有的已經不在了。而年輕人由鄉村流向大城市的趨勢并未發生改變。因此，如果鄉村人口不能增加，年輕人不愿意移居到鄉村來，這些鄉村重建成功的事例便難以為繼。

（摘自《瞭望》新聞周刊2018年第16期。作者均為該刊記者）