國際核秩序及其面臨的挑戰

冷戰時期，美蘇雙方曾投入大量資源展開激烈的核軍備競賽，將世界推向核戰爭邊緣。為了避免人類的毀滅，國際社會試圖通過國際規范、國際制度和道德觀念對主權國家的核活動加以約束，逐步建立了以核不擴散機制與核軍備控制為核心的國際核秩序。隨著核能利用需求的增加，核技術和核材料擴散給人類帶來的威脅與日俱增，有核國家圍繞核武器升級與現代化已延伸到多個新興技術領域。目前的國際核秩序很大程度上是兩極格局下的產物。在21世紀第二個10年將要結束之際，國際戰略環境發生了巨大變化。美國實力相對下降削弱了其主導和塑造國際戰略環境的能力與意愿。長期占據主導地位的西方自由秩序日益陷入危機當中，凸顯了現存核秩序的歷史局限性。在這種大背景下，國際核裁軍與軍控、核不擴散機制面臨哪些挑戰，其驅動因素是什么？本文嘗試對這些問題做出回答。

一

自核武器誕生以來，核戰爭陰影始終籠罩著世界。為了避免核戰爭，緩解核武器無序競賽帶來的壓力，國際社會開始嘗試對主權國家的核活動、核武器的制造與使用進行規范。最終在核軍備發展、核武器使用原則、核不擴散三個方面達成基本共識，在此基礎上不斷完善與發展，大體上形成相對穩定的國際核秩序。

第一，美蘇圍繞核軍備形成“確保相互摧毀”共識。在20世紀六七十年代，美蘇的核武庫呈現爆炸式膨脹，美蘇核武器的數量已經遠超過各自國家安全的需要，雙方毫無節制的核武競賽，不僅給兩國帶來了沉重的經濟負擔，也使核戰爭成為人類社會所面對的最大威脅。美蘇擁有核武器數量僅具有象征意義，而雙方相互之間并無安全感，于是產生了相互克制的需求。由于美蘇擁有龐大的核武庫，都無法在首輪攻擊中消滅對方的核武器，雙方最終在“確保相互摧毀”概念上達成共識，開始通過軍控談判限制核軍備發展。

自20世紀70年代以來，美國和蘇聯（俄羅斯）先后簽訂了多個軍控與核裁軍協議。1972年，美蘇簽署了《反彈道導彈條約》，試圖通過控制戰略防御武器的發展來避免刺激戰略進攻性核武器的軍備競賽。1974年，美蘇又簽訂《美蘇關于限制反彈道導彈防御系統條約議定書》，規定雙方只能在本國首都周圍或一個洲際導彈基地周圍建立反導系統。這兩個條約的簽訂，意味著美蘇放棄了防御性戰略核武器競賽，僅依靠進攻性核力量來維持“確保相互摧毀”。在進攻性戰略武器方面，美蘇于1987年12月簽署了第一個核裁軍條約——《美蘇關于銷毀中程和中短程導彈條約》。1991年7月，美蘇簽署了《美蘇關于削減和限制進攻性戰略武器條約》（START-Ⅰ）。冷戰結束后，俄羅斯經濟嚴重衰退，無力與美國進行核武器競爭，核戰爭的風險大大降低。核武器在國家安全防衛中的作用顯著減弱。1993年1月，《美俄關于進一步削減和限制進攻性戰略武器條約》（START-Ⅱ）簽署，規定美俄將其部署的戰略核彈頭各自削減到3000―3500枚。這些條約強化了核均勢基礎上的戰略穩定。此后，雙方采取了一系列行動，逐步銷毀或減少核武器部署的數量。

第二，國際社會形成了核武器“禁忌”原則。美蘇核裁軍條約中雖然有核武器數量和質量方面的限制措施，但其主要目標是通過提高威脅穩定性降低核戰爭風險，而非為徹底消除核武器的威脅。作為可以毀滅人類的核武器，自其產生以來就存在政治與道德問題，即核武器的毀滅性與戰爭目標之間的關系。核戰爭的后果可能是使受戰爭波及的國家作為一個可供人類生存的社會不復存在。為了人類的生存，國家必須努力避免核沖突。如果國家間的沖突無法消除，人們必須努力尋求某種限制，禁止任何一個核大國最大限度地使用軍事能力。由于沒有核武器使用的限制性規范，美蘇緊張的軍事對抗引發核戰爭風險成為人們廣泛關注的焦點。人們普遍認為在危機中使用核武器的領導人是不負責任的，呼吁禁止使用核武器。20世紀60年代，有人提出“有限使用核武器”的主張，試圖從理論上探索把核武器的使用限制在戰場上或軍事目標上。由于核武器的巨大破壞力，一旦越過核戰爭門檻，就無法阻止對手突破限制讓戰爭升級到人類無法承受的程度。鑒于美蘇雙方都有規模巨大的核武庫，雙方都放棄了這種嘗試。到20世紀80年代中期，核武器“禁忌”得到了廣泛的接受。

作為一種道德規范，“核禁忌”成為影響決策過程的關鍵因素，使得決策者選擇使用核武器時面臨巨大的道德壓力。有核國家承諾不首先使用核武器政策實際上是“核禁忌”原則的補充和發展。核武器是足以毀滅人類的武器，但也限制了戰爭的范圍。核武器逐步失去了軍事價值，演變為一種威懾手段和政治工具。美蘇雙方都曾陷入擁有龐大核武庫卻不能使用的困境，常規力量反而扮演了關鍵角色。核威懾取代核戰爭成為國家戰略的基礎，有核國家普遍尋求在確保相互摧毀基礎上建立威懾。

第三，建立起核不擴散機制。在20世紀五六十年代，英國、法國和中國先后打破了美蘇對核武器的壟斷。由于沒有限制性措施，人們普遍預期將有更多的國家制造出核武器。鑒于核武器的巨大殺傷力，核武器擴散必然增加核沖突的風險，最終也會危及美蘇兩國。盡管當時美蘇幾乎在所有方面都存在分歧，但在核不擴散問題上雙方立場一致。在美蘇和其他國家的共同推動下，1968年簽署了《不擴散核武器條約》。其核心內容有三：一是擁有核武器的國家不將核武器擴散到其他國家；二是無核武國家在履行《不擴散核武器條約》義務的前提下有權和平利用核技術；三是擁有核武的國家需切實采取行動削減核武器，直至消除核武器。防止核武器擴散、推動核裁軍、促進和平利用核能成為了《不擴散核武器條約》的三大支柱，其所確立的基本規則和機制保障成為國際核秩序的基礎。

核不擴散規范的存在，使得試圖發展核武器的國家背負沉重的政治和道義負擔，減緩了核武器擴散的速度。在核不擴散機制運行大約40年的時間里，大約60個國家開發了核能或運行了研究反應堆，至少有30個國家已經掌握了核工業和科學的知識，能夠實施核武器項目。但是真正擁有核武器的國家數量只有9個，大大低于人們原來的預期。核規范與機制的存在也進一步推動了核裁軍。2010年4月，美俄簽署了《削減和限制進攻性戰略武器條約》，規定美俄雙方各自部署的核彈頭應削減至1550枚以下，戰略武器運轉工具應削減至800件以下。

自《不擴散核武器條約》生效以來，共有189個國家簽署了該項條約，作為國際核不擴散機制主要執行機構的國際原子能機構目前也擁有151個成員國，其覆蓋面之廣、簽約國之多，表明該條約獲得了國際社會的廣泛認同，具有高度的普遍性和合法性。1995年，《不擴散核武器條約》獲得了無限制的延期，幾乎所有成員國都對不擴散做出了再次承諾。聯合國大會于1996年9月以壓倒性多數通過了《全面禁止核試驗條約》。“9·11”事件后，美國開始高度重視大規模殺傷性武器擴散及核恐怖主義問題。為此，美國強化和完善了核不擴散機制，2005年簽訂了旨在加強各國出口管制以及打擊非國家行為體核擴散的《制止核恐怖主義行為公約》，2006年簽訂了《打擊核恐怖主義全球倡議》條約。2009年，奧巴馬政府提出“無核世界”倡議。美國兩黨之間達成“三不”共識，即不制造新的核彈頭、不賦予核武器新的軍事任務、不為現有核武器提供新的軍事能力。2010年4月在美國召開了首次有各國領導人參加的核安全峰會，非國家行為體核擴散和核安全問題成為受到高度關注的議題。堅持防止核武器擴散的基本原則，建立和加強敏感物項和及時的出口管制機制成為各國普遍接受的理念和規則。

二

進入21世紀以來，隨著各國對核能需求的不斷增長，對獲取核技術的追求日益呈上升趨勢。人類進入了彈道導彈和大規模殺傷性武器加速擴散的第二個核時代。地區層面的核對峙與核擴散趨勢明顯，核恐怖主義的活躍使國家安全面臨威脅的性質發生變化。隨著北約東擴的持續推進，美俄在導彈防御問題上矛盾升級。2014年烏克蘭危機爆發后，美國與俄羅斯開始輪番展示核力量，冷戰時期的核對抗似又重新出現。在技術和政治因素的共同作用下，原有的核裁軍與核軍控進程、禁止使用核武器原則、防止核擴散機制面臨沖擊。

第一，美俄間的戰略穩定受到沖擊。美俄戰略穩定的基礎是承認彼此具有相互摧毀的核反擊能力，雙方保持穩定的威懾關系。大國間的戰略穩定很大程度上取決于政治環境。烏克蘭危機成為美俄關系的轉折點。北約領導人認為歐洲的安全環境發生重大改變，重新把俄羅斯視為西方的假想敵。在這種情況下，美俄兩國的核軍控政策均出現倒退，雙方戰略重心重返軍事安全軌道，重新提升核武器在國家安全戰略中的地位，雙方展開了研發新型戰略武器的競爭，嚴重沖擊了美俄間的戰略穩定。在后冷戰時期，面對北約明顯的常規力量優勢，俄羅斯經常展示其核力量，聲稱要動用非戰略性核武器應對北約常規力量優勢。烏克蘭危機爆發后，北約開始認真對待與俄羅斯發生核沖突的問題。2015年6月，在布魯塞爾北約防長會議上，北約領導人在冷戰后首次討論加強聯盟核威懾能力，標志著核武器議題再次被納入北約重要議事日程。2016年5月，羅馬尼亞宣布宙斯盾反導系統正式開始運行。7月，北約宣布已完成彈道導彈防御作戰能力初級階段任務。

俄羅斯認為北約的行動對俄羅斯國家安全構成了直接威脅，指責北約的行為破壞了雙方間的戰略穩定，聲稱要動用核武器來保護其核心利益和價值觀。俄羅斯采取一系列措施加大對核力量的投入。2016年，俄武裝力量把維持戰略核力量作為首要任務。目標是把攻擊潛力提高到“敵人不可接受的損失的水平”。俄羅斯動用核武器的政策宣示對歐洲核均勢產生了復雜的影響。“沖突升級風險”降低了與北約發動常規戰爭的可能性，但戰爭一旦爆發，后果難以預料。2018年3月1日，普京在國情咨文報告中強調，不容許美國打破美俄之間的核力量平衡，保持兩國間的核力量平衡不僅關系到俄羅斯的國家安全，也關系到整個世界的戰略平衡和安全。普京新簽署的新版俄羅斯《軍事裝備發展綱要》中，確定了未來10年俄羅斯軍事裝備升級和更新計劃，包括建造新的航母綜合體。俄羅斯測試了目前反導系統難以攔截的新型核動力巡航導彈。

伴隨美俄在中東激烈的地緣博弈，雙方矛盾升級，美國對國際戰略環境的判斷發生變化。美國國防部2018年1月公布了新版《國防戰略報告》。報告指出，在日益復雜的全球安全環境下，美國必須清醒評估安全威脅和戰爭規則的變化并制定應對之策。2月，美國國防部發布《核態勢評估報告》，對核武政策進行了重大調整。報告指出，大國間沖突是未來美國的主要安全挑戰，美軍必須加快行動以保持軍力優勢，為“下一場大國全面戰爭”做準備。美國內有輿論稱，美俄爆發核戰爭的可能性在增大。為此，美國需要大幅度增加軍費開支，加大在核力量建設方面的投入。特朗普政府最近提出2019財年涉及國家安全預算達7160億美元，其中國防預算為6861億美元。這些經費將被用來增強美國武裝力量、導彈防御和戰備等，以增加美國核打擊能力、航空和網絡空間的實力。美國國防部官員表示，計劃在未來5年投資4850萬美元用于研發新型低當量核彈頭。

第二，核武器“禁忌”原則受到考驗。禁止核武器使用已成為國家間的一種道德規范，在某種程度上主要核大國都已經接受這種規范。冷戰的經驗證明核威懾是有效的，核武器主要是一種威懾手段和政治工具。然而，幾十年來有核國家對核武器的升級改造以及研發新型核武器的活動從未停止。隨著技術的進步，制造小型、低當量、高精度的核武器成本越來越低。以美俄為代表的核大國越來越難以抵制誘惑，加大投入制造小型高效的核武器。隨著國際戰略環境的改變，核武器“禁忌”原則日益面臨挑戰。

特朗普政府在2018年《核態勢評估報告》中提出，美國將發揮核武器優勢，提高其反應能力和打擊速度，同時研發低當量、小型核武器及其載運工具。美軍將發展由海基發射的低當量核武器，改進部分潛射彈道導彈，使其可以搭載低當量核武器，未來將發展可攜帶核彈頭的艦載巡航導彈。這表明特朗普政府試圖放寬核武器的使用條件，意味著美國認同了俄羅斯在常規沖突中“有限使用核武”的政策。國際社會普遍認為，這是降低核武器使用門檻的危險舉動。2018年3月1日，普京在杜馬發表國情咨文演講時表示，對俄羅斯及其盟國使用核武器，不論是中等當量還是小當量，俄軍都將其視為對俄羅斯的核襲擊，并立即予以反擊。

第三，地區層面的核對峙與核擴散難以抑制。在冷戰時期，核武器與核威懾主要集中在全球層面。在后冷戰時代，核態勢發展的重要趨勢是地區層面的核威懾與核擴散。除了20世紀90年代印度和巴基斯坦相繼獲得核武器后，東北亞的朝鮮和中東地區的伊朗也開始發展核武器。在東北亞地區，朝鮮不顧國際社會普遍反對，持續進行核試驗和導彈試射。如果國際社會不能有效回應朝鮮的挑戰，則意味著國際核不擴散機制出現了“致命性”的松動。東北亞地區未來可能會出現新的核擴散與核對峙。雖然到目前為止，日本和韓國都沒有制造核武器的強烈意愿，但無論從潛在意圖還是現實能力看，日本、韓國擁核的潛在危險都是未來東北亞地區核擴散的重大課題。

在中東地區，中東和平與伊朗核問題糾纏在一起。伊朗核能力的穩步增長，引起了美國中東盟友的強烈不安。2015年，伊朗核問題取得歷史性突破，最終達成框架協議。伊朗將大大削減離心機數量和低濃縮鈾的庫存量，并且在15年內不再新建其他濃縮設施。但是，2018年5月9日，特朗普不顧國際社會的反對，單方面宣布美國退出伊朗核協議，恢復對伊朗進行“最高級別”制裁。雖然目前伊朗還留在協議中，保持與伊核協議其他各方磋商，但無法排除伊朗重啟核武計劃的前景。這將引起中東地區國家的連鎖反應。沙特外交大臣阿德爾·朱拜爾表示“如果伊朗發展核武器，沙特也將尋求發展裝備自己的核武力量”。

核武器在地區層面的擴散必然會極大影響地區均勢以及安全形勢，并引發一系列交替升級的反制行動。在兩極格局之下，核威懾發揮了穩定的作用，美蘇兩國對核武器將給自己帶來的損失的評估相當清晰。但隨著核武器擴散到越來越多的國家，威懾關系日趨復雜，誰威懾誰越來越難以確定。如果核擴散國家對非核國家使用核武器，核大國如何采取措施來阻止戰爭尚不得而知，核威懾的可靠性也越來越低。這將導致相對穩定的核秩序陷入動蕩之中。

第四，非國家行為體核擴散的挑戰。在冷戰時期，核擴散只是主權國家面臨的問題。傳統的軍控和防擴散體系均假定主權國家是從事核擴散的主要力量，非國家行為體在核擴散中所扮演的角色，以及如何應對非國家行為體從事核擴散活動并沒有納入國際制度安排。在后冷戰時期，非國家行為體成為核技術與核材料擴散中的重要成員，在購買、竊取、走私核材料或核武器活動中扮演了重要角色。過去，美俄都出現過高濃縮鈾被盜的核保安事故，巴基斯坦曾有“核走私網絡”事件。基地組織和“伊斯蘭國”等恐怖組織都對掌握核技術與核武器表現出強烈興趣。這導致核擴散與恐怖主義相結合的潛在風險大幅度增加。

“9·11”事件后，雖然非國家行為體涉足核擴散的威脅得到國際社會的重視，針對包括恐怖組織在內的非國家行為體擴散規范缺失問題，國際社會制定了一系列增進核安全和打擊核恐怖主義的國際規則和倡議。但與過去面臨的問題不同，要有效阻止非國家行為體從事核擴散活動，必須同時在國家和國際層面加強防范與合作。由于各國受到恐怖威脅程度不同，或者受到技術、資金等因素制約，各國在防控非國家行為體核擴散問題上投入的資源存在很大差異。目前多數國家所采取的措施、手段基本是修補之前的漏洞之舉。恐怖分子或跨國犯罪分子獲得核材料、獲得核或放射性材料的可能無法排除。如果恐怖分子要發動對世界的非對稱性戰爭，那么核武器就是最具殺傷力的手段。與主權國家不同，恐怖組織既不受國際核不擴散機制約束，也不受有核國家核威懾的制約。對恐怖組織而言，目標決定一切。只要能達到其追求的極端后果，可以挑戰任何道德底線。這成為核擴散領域的一個新挑戰。

三

國際核秩序中所包含的對核戰爭的看法、對核武器作用的認知、大國間的戰略穩定、防止核擴散等，都是形成于冷戰時期的技術條件與兩極對抗的基礎上。當今國際體系進入加速轉型的新時代，技術的突破驅動了核武器的發展與擴散，大國地緣競爭沖擊戰略穩定。政治與技術因素是驅動國際核秩序變革的主要動力，核不擴散機制自身缺陷也影響了國際核秩序穩定。歸納起來，國際核秩序動蕩的深層原因有以下幾點。

第一，美國作為主要核大國，其戰略與政策沖擊著國際核秩序。作為國際核規范與機制的主要倡導者與維護者，美國戰略思維的變化對國際核秩序產生較大影響。在奧巴馬時期，美國提出“無核世界”倡議，試圖找到一條消除核武器的道路，說服其他國家減少對核武器的依賴。但美國始終把核武器作為維持其霸權地位的支柱力量，一直保持著常規與核武器方面的優勢，也從未停止過對核武庫的更新換代。美國的軍事戰略、安全理論及北大西洋公約組織成員的防衛戰略概念，均以核威懾作為其安全戰略的基礎。核武器在美國戰略中的地位以及對核武現代化的追求，難以弱化其他有核國家對核武的依賴。維護全球戰略平衡與穩定是推進國際核裁軍進程的基礎，美國單方面強化反導彈能力的努力，削弱了核大國維持戰略穩定的共識。特朗普上臺后，提出世界已進入大國競爭的時代，大國間沖突是未來美國的主要安全挑戰，美國將奉行“以實力求和平”政策，加大對核武器現代化的投入。這對國際核秩序造成嚴重沖擊。

美國的單邊主義政策驅動了地區核擴散。作為當今世界唯一的超級大國，美國擁有超強的核與常規軍事力量。出于意識形態與地緣戰略的考慮，美國長期對一些國家推行敵視政策，致使它們受到強大的軍事壓力。美國拒絕對無核國家提供具有法律約束力的安全保證，因此難以讓安全受到威脅的國家放棄擁核動機。朝鮮、伊朗等國家為降低自身安全的脆弱性，“擁有可靠的核威懾”就成為符合邏輯的政策選擇。冷戰結束以來，朝鮮的孤立感和危機感日趨強烈。美國對朝奉行的經濟制裁、軍事施壓政策，加劇了朝鮮的不安全感。因此，朝鮮把發展核武視為其生存的關鍵和打破孤立的途徑。在中東地區，美國的安全威脅成為推動伊朗發展核武器的重要因素。自從伊朗發生伊斯蘭革命后，美國長期對伊朗推行敵視政策，對伊朗安全構成威脅，伊朗因此走上了發展核武器的道路。美國以伊朗發展導彈為借口，單方退出伊核協議并對伊朗進行經濟制裁，這不能從根本上消除伊朗擁核的政治動機。

第二，新技術的發展推動了國際核秩序的變革。目前，世界大國之間軍事力量正處在一個新的發展和變革進程中，隨著新型武器不斷涌現，核與非核之間的界限趨于模糊。各國圍繞核武器的軍事技術競賽和軍備發展已經超出了核武器系統本身，開始輻射到太空、導彈智能化、高超聲速技術、人工智能技術、無人技術、網絡空間等多個新興軍事技術領域，由此產生核武器的網絡安全、戰略預警設施安全等問題。以美俄為代表的核大國競相研發先進的新型戰略武器，推動了核秩序變革。2017年5月，美國首次洲際彈道導彈攔截試驗取得成功，凸顯其戰略預警感知能力提升。7月，美國海軍在波斯灣成功進行激光武器試驗，精準打擊了一架無人機。2017年4月15日，俄國防部稱，新型“鋯石”高超音速反艦導彈完成了一次高達8倍音速（8馬赫）飛行速度的測試，這極大增加了美國反導系統的攔截難度。2018年3月，俄羅斯總統普京用多媒體展示了多款新的高超音速武器，其中包括新一代液體重型洲際彈道導彈“薩爾瑪特”（RS-28）、核動力巡航導彈、可達10倍音速的高超音速導彈“匕首”、“前鋒”高超音速滑翔器、水下潛航器以及激光武器等。2018年1月，美國在《國防戰略報告》中指出，隨著先進計算、大數據、人工智能、自動化、機器人、定向能、生物等新技術的加速度發展，美國面臨的戰略環境正在發生巨大變化，美國必須保持軍事技術優勢。目前，新技術競賽趨勢不可阻擋，主權國家在這些新領域還沒有制定相關的規范和機制，這將導致原有規則的改變，將推動人類進入新的核時代。

第三，核不擴散機制自身有明顯的局限性。現有的國際防核擴散機制建立于第一個核時代，存在有核國家和無核國家的利益矛盾與歧視性安排。國際防核擴散機制是走向全面禁止和徹底銷毀核武器最終目標的一個過渡性安排。無核國家承諾不尋求核武器，以換取和平利用核能的技術，有核國家承諾進行核裁軍，最終達成全面徹底裁減核武器條約。但是，有核國家為鞏固自身核優勢，兌現承諾方面進展緩慢，卻要求無核國家接受更嚴格的防擴散義務和保障監督機制，激起了無核國家普遍的不滿。實際上，實力相對弱小的無核國家難以有效推動核裁軍進程，削弱了防止核武器擴散和削減核武器方面的共識。國際防核擴散機制的不公平性、不合理性實際上固化了國家在核領域的不平等地位。有核國家和無核國家的紛爭卻隨著時間的發展不斷激化。2017年3月27日，在聯合國舉行的《禁止核武器條約》談判中，條約的支持者認為，多年來在《不擴散核武器條約》框架下的多邊核裁軍幾乎沒有取得任何進展。如果通過《禁止核武器條約》，最終會迫使核武器國家和其他依賴核威懾的國家遵守新的全球規范，但條約卻遭到了有核國家的一致反對。另外，美國在核擴散問題上歷來執行雙重標準，加劇了核不擴散機制的不公正性，破壞了核不擴散機制的原則與規范。

未來有核國家間的競爭將長期存在，核擴散也不會停止。核能項目形成隱形核擴散威脅，新的防擴散壓力增加。隨著全球禁止核武器運動的興起，有核國家與無核國家間矛盾將會進一步擴大。國際核軍控與核不擴散體系都將面臨前所未有的嚴峻挑戰。能否形成穩定的新核秩序，取決于大國的戰略選擇、核武的現代化競賽、有限使用核武器的可能性以及擁有核武器行為體的數量。在新的核規范與秩序形成之前，國際社會仍然需要堅持在現有規范與機制下加強合作，并推動現有機制變革，使之能夠迎接新挑戰。

（摘自《現代國際關系》2018年第6期。作者為國際關系學院國際政治系副主任、副教授、博士）