個稅改革：民眾受益多少？

8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議以157票贊成，2票反對，11票棄權，表決通過了關于修改個人所得稅法的決定。這是1980年個人所得稅法出臺以來第7次大修，被輿論稱為是一次根本性變革。

作為和民眾息息相關的個人所得稅法修正一個根本性突破是：首次將勞務報酬、稿酬、特許權使用費三項所得與工資、薪金所得合并計算納稅，實現(xiàn)了從分類稅制向綜合與分類相結合的個人所得稅制的重大轉變。同時，加大了減稅力度，基本減除費用標準（俗稱“起征點”）從3500元提高到5000元，雖然還是實行從3%到45%的7檔超額累計稅率，但擴大了3%、10%、20%三檔低稅率的級距。此外，在此前三險一金的專項扣除基礎上，將子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人等六項支出設為專項附加扣除。

盡管此次個人所得稅法的修改在個稅改革的進程中實現(xiàn)了巨大的跨越，但多位受訪專家認為此次草案出臺較為倉促，一些條款內容還比較粗放，還需要在未來的配套中加以細化。

專項扣除引發(fā)廣泛討論

2018年6月19日，個人所得稅法修正案草案提交全國人大常委會會議審議，6月29日起在中國人大網(wǎng)公開征求意見。根據(jù)中國人大網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，截至7月28日，共收到意見131207條，參與人數(shù)67291人。

綜合中國人大網(wǎng)站信息，在這些意見中，起征點是大家普遍關心的問題，在全國人大常委會審議和征求意見過程中，就包括進一步提高基本減除費用標準，適當降低綜合所得最高邊際稅率。

對于此次納入綜合征稅的勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得，有的全國人大常委會委員和專家提出，應在減除必要的費用后計算收入額，以體現(xiàn)按照量能課稅、凈所得征稅的原則，此外，稿酬所得需要長期智力投入，在稅負上應給予一定優(yōu)惠。

對于此次草案一審稿中增加的五項專項附加扣除，亦引起了廣泛討論。對于哪些項目應納入專項附加扣除，不同利益群體也是各執(zhí)一詞，有的建議對撫養(yǎng)孩子費用進行專項扣除，但也有人認為此舉有單身稅的嫌疑，而對于專項附加扣除的具體范圍、標準等，也收到了不少建議。

中國法學會財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文曾以研究會的名義提交了意見，包括基本費用減除標準、綜合所得問題，最高邊際稅率問題，以及專項附加扣除的標準、條件、程序，以及如何生效等。

在劉劍文看來，一審稿中只是將四項所得綜合在一起，其他的分類所得沒有變化。然而，個人所得稅是按照“純所得”的方案進行增稅，是對經過必要扣除之后的余額進行征稅，如果僅僅只是將四項所得合在一起，其他方面沒有扣除，就變成了“毛所得”征稅。

在表決稿中劉劍文的意見得到了體現(xiàn)，允許勞務報酬、稿酬、特許權使用費等三類收入在扣除20%的費用后計算納稅，特別是稿酬所得的收入額減按70%計算，也就是說100元稿酬收入，按照56元計算納稅。據(jù)財政部測算，通過20%扣除，月收入在2萬元以下的納稅人稅負可降低50%以上。

早在一年前，中國國際經濟交流中心學術委員會副主任、國家開發(fā)銀行原副行長劉克崮就召集了來自社科院財經戰(zhàn)略研究院、中國財政科學研究院等財稅專家，成立了“個人所得稅改革研究課題組”，歷時一年，搜集了國內外的數(shù)據(jù)和經驗，對個稅改革進行了深入研究。

個人所得稅法修正案草案面向社會征求意見之時，個人所得稅改革研究課題組也開始對草案進行研讀，并征求了課題組之外多位財稅專家的意見，于8月14日形成《關于個人所得稅法修正案草案的意見》，并將報告遞送給全國人大法工委，同時一一寄送給中央領導和相關部委，以及全國人大常委會全體委員。

在這份報告里，課題組建議保持草案提出的每月5000元的基本減除費用標準不變，建立與基本消費品物價指數(shù)掛鉤的自動調整機制，同時，慎重審議專項附加扣除，明確其與基本減除費用的關系，并考慮使用定額抵免方式，建議降低最高邊際稅率，增加勞務報酬所得費用扣除，鼓勵創(chuàng)新。此外，對于個人納稅信息申報和稅收法定等也提出了意見和建議。

劉克崮認為，應科學測算基本減除費用標準，其內涵和依據(jù)應當清晰，明確除基本生計支出外，是否包括取得綜合所得的成本費用，在此基礎上，再設計各項專項附加減除。

此次通過表決的個人所得稅法修正案中，并沒有對一審稿中的5000元起征點進行調整，在8月31日的新聞發(fā)布會上，財政部副部長程麗華表示，5000元的基本減除費用標準是統(tǒng)籌考慮了城鎮(zhèn)居民人均基本消費支出、每個就業(yè)者平均負擔的人數(shù)、居民消費價格指數(shù)等因素后綜合確定的。程麗華還透露，今后還將結合深化個人所得稅改革，以及城鎮(zhèn)居民基本消費支出水平的變化情況，對于基本減除費用標準進行動態(tài)調整。

“將基本減除費用標準定在5000元，可以說基本滿足了大家的期待，也還有提升的空間。”劉劍文表示，基本減除費用標準并非這次改革的核心，如何通過優(yōu)化稅率標準，改革個稅模式，更好地體現(xiàn)公平才是改革的重點所在。

漫長的綜合征收改革

此次個人所得稅法改革取得的突破性進展，就是實現(xiàn)了從分類征收到綜合與分類相結合的稅制，而邁出這一步，中國用了22年時間。

劉克崮曾擔任過財政部財稅體制改革司副司長，后來成為稅政司首任司長，對個稅改革的歷程記憶猶新。1994年，中國將個人所得稅、個人收入調節(jié)稅、城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅合并，建立統(tǒng)一的個人所得稅制，稅率按收入類別分別實行超額累進制和比例稅率。“1995年就有人提出實行綜合征收的建議，卻一直沒有推進。”劉克崮向記者回憶。

據(jù)了解，“建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”這一改革目標最早出現(xiàn)在“九五”計劃中，此后，在“十五”“十一五”“十二五”規(guī)劃（計劃）中，盡管表述不同，但都明確個人所得稅改革的方向是推進綜合與分類相結合。然而，在此后數(shù)次個人所得稅法修訂中，始終沒有在綜合征收上取得進展。

“綜合所得是一項涉及整個征管模式上改進的問題，哪些要計入綜合所得，為何計入綜合所得？這些都需要考慮。而且還涉及對應的群體利益的問題，以及匯算清繳、申報核對等問題，這也是改革遲遲沒有推進的原因。”劉劍文向記者表示。

2014年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議并通過了《深化財稅體制改革總體方案》，要求到2020年前完成6大稅種的改革任務，其中就包括個人所得稅。隨著2016年5月營改增全面擴圍完成后，個稅改革被提上了改革議程，而此次改革的主要方向就是建立綜合與分類相結合的個稅制度。此前，財政部也召開了數(shù)次研討會，對個稅改革問題展開討論，最終制定了此次修改草案。

在劉劍文看來，按照此前的個稅法案，擁有多項收入的人顯然比單項收入的人享受更多優(yōu)惠，而綜合所得征稅解決了“看收入不看納稅人”的狀況，即收入多的人少交稅，收入少的人多交稅的問題，體現(xiàn)了對公平的重視。而改變部分勞動性所得的征收模式后，綜合性征稅的項目會按年匯總綜合征稅，有利于解決不同收入群體在征稅過程中的橫縱向不平衡問題。

“目前納入綜合征收的納稅人大多是科研人員或者腦力勞動者，而扣除20%的費用后計算納稅，體現(xiàn)了國家對科技創(chuàng)新的鼓勵和重視。”劉劍文說。但在他看來，目前僅將九項個人所得中的前四項合并納稅還沒有達到公平的要求，需要在以后的改革中進一步擴展。

劉劍文向記者解釋道，在個人所得中，有勞動所得（積極所得），也有非勞動所得（消極所得）。前者比如工薪所得、勞務所得、稿酬所得和特許權使用費所得，而后者比如利息、股息、紅利所得、偶然所得等，而按照目前的稅制，只需繳納20%的稅。

“我們的個稅制度要鼓勵的應該是勤勞致富，如果靠勞動致富的人最高要繳納45%的稅，而在資本市場層層套利牟取暴利的人，卻只交20%的稅，不僅造成了新的不公平，更可能帶來人才的外流，這是必須要引起相關部門重視的。”劉劍文說。

是調分配還是擴差距？

作為中國財稅改革的親歷者和見證者，劉克崮深知個人所得稅的一大功能是調節(jié)收入分配。“無論是起征點的上調，還是專項附加扣除，都有一定程度的反向操作，使得高低收入人群間的差距越來越大。”

在此次提交的報告中，有一個來自OECD國家和中國的稅收和轉移支付前后基尼系數(shù)變化的圖表，采用的是2000―2010年OECD國家和中國的數(shù)據(jù)。從表中可以看出，在稅收和轉移支付之前，除希臘與德國以外，各國基尼系數(shù)都在0.4以上，超過警戒線，于是各國都采取了稅收和轉移支付政策（如補貼），在這十年的區(qū)間內，大部分國家通過減稅和補貼，基尼系數(shù)都有明顯的下降，甚至降到警戒線以下。只有中國僅從0.443降至0.41，調節(jié)作用微乎其微。

值得一提的是，在這一階段，中國經歷了起征點從800元到1600元，再到2000元的調整，而且補貼也多數(shù)惠及農村人口，城鎮(zhèn)人口的補貼極少。“這說明，我們的減稅和補貼政策，并沒有起到縮小收入差距的作用，甚至有某些措施可能起了拉大這一差距的反向作用。”然而，這一現(xiàn)象似乎并沒有引起當局重視，2011年，中國再次上調起征點到3500元。

2011年的個稅改革，將“擴中、控高、提低”作為改革重點，當時劉克崮正在外地出差，看到征求意見稿，心想“壞了！”于是立刻找到相關部門，建議減少超額累進稅率的級距，降低最低邊際稅率。這一意見終被采納，超額累進稅率由9級減少為7級，最低邊際稅率由5%降到3%。

按照程麗華的說法，此次，起征點由每月3500元提高到每月5000元，從總體上來講，一年稅收大致要減3200億元，個稅的納稅人占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例將由現(xiàn)在的44%降至15%。

按照2017年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2016年中國城鎮(zhèn)就業(yè)人員為4.14億人，照此口徑推算，納稅人數(shù)將從1.8億人減少到6200萬人。“4.14億人中僅有6200萬人繳納個人所得稅，那么我們的個稅還能稱之為國民稅嗎？”劉克崮反問道。

“中國個人收入分配調節(jié)的對象應是全體國民，但85%的城鎮(zhèn)就業(yè)人員從納稅人行列中被剔除出去，他們中的大多數(shù)才是真正的低、中收入人群。特別是從3500元到5000元的過程中，1.18億人不再納稅，對于即將出臺的專項附加扣除將無法享受，而這85%中的大多數(shù)，恰恰才是最需要減負的人。”劉克崮說。

而這1.18億人，享受到了多大的減稅好處呢？劉克崮迅速計算了一下，從3500到5000元，適應3%的稅率，也就是45元繳稅額。“也就是說，他們每個月雖然省了45元稅款，卻無法享受6項專項附加扣除，這是撿了芝麻丟了西瓜！”

目前，專項附加扣除的相關配套細則還未出臺，程麗華透露，或對專項附加扣除設置一定限額或定額標準，但具體如何抵扣還無從知曉。

“如果是這樣的話，85%中真正的中低收入群體怎么辦？”劉克崮認為，應該寬稅基、低稅率、簡稅制、嚴征管，首先應最大限度擴大納稅人范圍，在此基礎上，通過稅率的降低和稅制的簡化，減免一部分納稅人的稅負，由于更多的人進入到納稅人的行列，就可以享受專項附加扣除等優(yōu)惠政策，“這樣才能體現(xiàn)稅收的公平！”劉克崮建議，可以采用定額抵免方式，即先正常繳稅，再按照每項進行抵免，納稅額大于抵免定額的可以退稅。

對于民眾而言，更關心的可能是社保費用的提高。按照稅收征管體制改革的要求，未來將由稅務部門負責社保的征收，社保直接與收入掛鉤，費用將會大大增加，屆時拿到手中的收入，或將大幅減少。

配套措施還需細化

此次修改后的個人所得稅法從2019年1月1日起實施，為了讓納稅人盡早享受減稅紅利，今年10月1日起，先將工資薪金所得基本減除費用標準提高到每月5000元，并按新的稅率表計算納稅。明年1月1日起，將勞務報酬、稿酬、特許權使用費等三項所得與工資薪金合并起來計算納稅，并實行專項附加扣除。在如此短的時間內，剛剛經過機構改革的稅務部門是否能夠迅速適應新的征管要求，配套政策能否按時出臺，對于財稅部門和立法機關而言，無疑是一場考驗。

盡管專項附加扣除的標準、扣除方式等還未出臺，但在具體操作上，國家稅務總局總審計師劉麗堅提出了三項配套措施。首先，納稅人只要結合自己的實際情況申報就能享受扣除；其次，個人還可以將專項附加扣除信息提供給單位，每個月發(fā)放工資、代扣個稅時，單位就可以根據(jù)個人的實際情況進行扣除。此外，即使當年沒有扣除，還可以到第二年辦理匯算清繳的時候申請退稅。

“國地稅合并后，最大的好處是消除了體制障礙，實現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息共享，下一步，還需要做好配套和銜接工作。”劉克崮認為，此次新增的6項專項附加扣除，和已有的政策還有重合之處，例如養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度、失業(yè)制度、最低生活保障制度、貧困救濟扶助制度、助學貸款制度和九年義務教育制度等，未來的配套政策還需要做好銜接工作。“個稅改革還將擴大綜合征收的范圍，建立失信者聯(lián)合懲戒制度等。”

“此次個稅改革解決了綜合所得扣稅問題，并將專項附加扣除寫入法律草案中，同時還寫入了反避稅措施，總的說來達到了預期。”劉劍文表示，法律的修改很難一步到位，還需要不斷完善。

（摘自《中國新聞周刊》2018年第34期。作者為該刊記者）