社會(huì)參與促生態(tài)協(xié)同發(fā)展

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我國的發(fā)展“既要綠水青山，又要金山銀山”。然而目前的環(huán)境形勢依然不容樂觀，據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2016年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：在統(tǒng)計(jì)的254個(gè)城市中，僅有24.9%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。環(huán)境問題已成為影響社會(huì)發(fā)展的重要因素，因此政府采取了一系列治理措施，加大了治理力度。筆者以京津冀環(huán)境治理實(shí)踐為例，闡明社會(huì)參與對(duì)于促進(jìn)生態(tài)協(xié)同發(fā)展的重要性。

構(gòu)建社會(huì)參與的制度環(huán)境

良好生態(tài)環(huán)境是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障，同時(shí)也關(guān)系到我國生態(tài)文明建設(shè)。因此，動(dòng)員社會(huì)參與環(huán)境治理至關(guān)重要。這不僅需要政府的引導(dǎo)，還需要媒體、環(huán)境社會(huì)組織與居民的積極參與。

首先，政府頒布了一系列推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的法律法規(guī)。2015年起實(shí)施的“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，釋放出鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理的積極信號(hào)。同年9月頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》則進(jìn)一步為公眾參與環(huán)境治理提供了政策依據(jù)。在生態(tài)文明建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)下，京津冀三地政府也極其重視大氣污染的治理工作，出臺(tái)了《2017—2018年京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強(qiáng)化督查方案》。該方案強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)訂T全民共同參與大氣污染督察，重視并利用“12369”環(huán)境舉報(bào)熱線等渠道所反映的線索。這些法規(guī)政策為公眾參與環(huán)境治理提供了一個(gè)模式、標(biāo)準(zhǔn)或方向。

其次，媒體宣傳鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理。京津冀三地在推動(dòng)環(huán)境治理的具體過程中，為加大政策的透明度與宣傳力度，利用傳統(tǒng)媒體、新媒體等進(jìn)行宣傳。這直接鼓勵(lì)了居民積極參與環(huán)境治理工作。公眾獲得有效信息，才能理解政府的治理思路，從而為其參與環(huán)境治理奠定基礎(chǔ)。

再次，環(huán)保組織成為銜接政府與居民的重要“紐帶”。京津冀的一些地區(qū)性環(huán)保組織，已成為推動(dòng)居民參與環(huán)境治理的關(guān)鍵性力量。公民與環(huán)境研究中心（IPE）最早開始關(guān)注中國空氣污染地圖數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建工作，并將其制作成手機(jī)軟件，以信息化、網(wǎng)絡(luò)化的方式及時(shí)公布相關(guān)信息。自2015年以來，“自然之友”與“天津綠領(lǐng)”等環(huán)保組織展開合作，致力于向政府申請(qǐng)公開污染信息與數(shù)據(jù)。他們還通過開展“藍(lán)天實(shí)驗(yàn)室”“低碳家庭”等具體項(xiàng)目，招募更多的志愿者參與空氣保護(hù)活動(dòng)，并為環(huán)境治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

最后，公眾自身環(huán)境意識(shí)提高并逐漸重視環(huán)境治理實(shí)踐。社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等新媒介的出現(xiàn)，為公眾提供了較為便利的參與平臺(tái)，也為公眾準(zhǔn)確獲取有關(guān)環(huán)保的科普知識(shí)創(chuàng)造了必要條件。當(dāng)?shù)鼐用褚查_始關(guān)注環(huán)境政策執(zhí)行的實(shí)際效果與連續(xù)性。

另外，值得注意的是，京津冀地區(qū)尤其北京是全國的科技、文化和信息中心，擁有大量的科研院校，這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)著促進(jìn)公眾環(huán)境意識(shí)提升的重要任務(wù)。例如，在京津冀的環(huán)境治理過程中，部分居民逐漸意識(shí)到散燒煤的危害，會(huì)自覺、自主地使用清潔能源。

社會(huì)規(guī)范影響公眾參與

第一，社會(huì)參與環(huán)境治理仍然存在制度供給不足的情況。目前有關(guān)大氣污染防治信息公開的范圍、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性以及空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)仍然存在著較大的不確定性，這與公眾的環(huán)境需求和期待存在一定差距。京津冀地區(qū)雖已形成環(huán)境信息公開的大環(huán)境，但仍然缺乏常態(tài)化的環(huán)境信息公開及監(jiān)督機(jī)制。因此，公眾較難在第一時(shí)間獲得全面的環(huán)境治理信息。此外，雖然在一些規(guī)模較大的重點(diǎn)企業(yè)中建立了環(huán)境信息公開和監(jiān)督機(jī)制，但污染嚴(yán)重的小、散企業(yè)卻成為環(huán)境治理的“盲區(qū)”。

第二，社會(huì)參與環(huán)境治理缺乏具體的激勵(lì)機(jī)制。有關(guān)環(huán)境治理的頂層規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，往往對(duì)政府、企業(yè)有著嚴(yán)格的績效考核及獎(jiǎng)懲規(guī)范，而對(duì)公眾的環(huán)境參與卻缺乏具體的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。當(dāng)公眾在參與環(huán)境治理時(shí)付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于可能獲取的直接回報(bào)時(shí)，他們可能會(huì)盡量規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。京津冀三地居民反映，對(duì)個(gè)人減少空氣污染排放、參與散煤燃燒監(jiān)督及使用清潔能源等行為缺少較為具體的激勵(lì)機(jī)制，而一些環(huán)境補(bǔ)貼存在“一刀切”的情況，反而引發(fā)了他們的質(zhì)疑。

第三，參與環(huán)境治理的理念尚未成為共識(shí)。社會(huì)規(guī)范機(jī)制與政府的政策尚未形成合力，導(dǎo)致公眾參與的“弱組織化”。京津冀地區(qū)環(huán)保組織眾多，但其發(fā)揮的功能仍然有限。公眾參與環(huán)境治理如果缺乏必要的組織和引導(dǎo)，其優(yōu)勢很難得到最大程度的發(fā)揮。此外，當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為一些企業(yè)配合不足以及部分媒體社會(huì)責(zé)任不強(qiáng)，使得社會(huì)的參與氛圍尚未形成。

第四，公眾的環(huán)境意識(shí)和行為脫節(jié)。當(dāng)前居民的環(huán)境意識(shí)水平相對(duì)較高，但由于社會(huì)環(huán)境的限制，部分居民的環(huán)境意識(shí)并沒有及時(shí)、有效地引發(fā)實(shí)際行動(dòng)。例如，在京津冀治理環(huán)境的過程中，出現(xiàn)了一些針對(duì)潔凈型煤燃燒質(zhì)量的謠言，部分居民因未對(duì)信息進(jìn)行判斷和分析而誤信傳言，最終影響了環(huán)境治理的進(jìn)展。公眾參與環(huán)境治理所呈現(xiàn)出的能力與社會(huì)期待仍然存在一定的差距，這也容易造成其對(duì)環(huán)境治理認(rèn)知的偏差。

社會(huì)認(rèn)同為公眾環(huán)境參與開辟新途徑

第一，建立完善的環(huán)境參與制度體系，全方位保障公眾參與環(huán)境治理。對(duì)于個(gè)體而言，充分的權(quán)利意識(shí)有助于提升其環(huán)境責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)。政府需充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，促進(jìn)信息公開、社會(huì)監(jiān)督和反饋機(jī)制的常態(tài)化和規(guī)范化，形成一個(gè)完善的體制機(jī)制網(wǎng)絡(luò)。例如，針對(duì)環(huán)境問題的取證存在一定困難，單單依靠個(gè)人的力量難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。而環(huán)境公益訴訟制度的建立，不僅能鼓勵(lì)公眾利用司法手段維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，還能給污染企業(yè)施加法律壓力，避免行政監(jiān)管困境。

第二，建立和完善參與環(huán)境治理的獎(jiǎng)勵(lì)制度，切實(shí)激發(fā)和規(guī)范公眾的參與行為。經(jīng)濟(jì)層面的獎(jiǎng)勵(lì)往往是促使公眾參與環(huán)境治理最直接和最有效的途徑，政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，采取包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等措施激發(fā)公眾參與熱情。例如，政府可以與一些企業(yè)、社會(huì)組織合作，設(shè)立與具體環(huán)境治理領(lǐng)域相關(guān)的活動(dòng)獎(jiǎng)項(xiàng)。政府也應(yīng)建立相關(guān)的約束制度，明確規(guī)定環(huán)境治理參與的基本程序與流程，規(guī)范公眾參與環(huán)境治理的途徑、手段和方式。政府部門切實(shí)尊重公眾的參與權(quán)利，才能夠有效地推動(dòng)其參與積極性。

第三，充分發(fā)揮環(huán)保組織的功能，營造積極參與的社會(huì)氛圍。鼓勵(lì)和支持環(huán)保組織的發(fā)展，推動(dòng)其成為公眾參與的有效載體。通過立法的形式充分保障環(huán)保組織在推動(dòng)公眾環(huán)境參與方面發(fā)揮積極作用。社會(huì)各界可以通過公益捐款與技術(shù)支撐等方式，為環(huán)保組織的發(fā)展提供必要的資金與技術(shù)支撐。新聞媒體要勇于承擔(dān)責(zé)任，為公眾投身環(huán)境治理營造良好的輿論氛圍。例如，新聞媒體可以使用海報(bào)、宣講會(huì)等多種方式，對(duì)積極參與環(huán)境治理的公眾給予宣傳，以此增進(jìn)其參與的信心與榮譽(yù)感。

第四，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理的素養(yǎng)與能力，強(qiáng)化責(zé)任感與參與感。參與環(huán)境治理往往是綜合素質(zhì)的體現(xiàn)，需要有良好的環(huán)境素養(yǎng)與能力。公眾應(yīng)努力掌握與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的知識(shí)體系，豐富參與環(huán)境治理的技能；通過實(shí)際行動(dòng)投身環(huán)境治理，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境治理的認(rèn)同。因?yàn)椋?dāng)公眾認(rèn)同自己的環(huán)境治理主體身份時(shí)，他們的日常生活方式往往也會(huì)相應(yīng)地發(fā)生變化。此外，通過參與環(huán)境治理實(shí)踐，公眾可形成一定的環(huán)境體驗(yàn)與感受，有助于其提升參與環(huán)境治理的主體意識(shí)，從而促進(jìn)參與環(huán)境治理的行動(dòng)、言語和心態(tài)的健康化。

由于京津冀地區(qū)所處的戰(zhàn)略位置，其環(huán)境治理的實(shí)際效果與經(jīng)驗(yàn)具有很高的政策能見度。隨著社會(huì)環(huán)境意識(shí)與主體意識(shí)的不斷提升，越來越多的人參與到環(huán)境治理的全過程之中。但社會(huì)參與環(huán)境治理仍面臨“應(yīng)然”與“實(shí)然”之間的矛盾，因此，只有充分調(diào)動(dòng)政府與社會(huì)的主動(dòng)性、積極性與創(chuàng)造性，才能推動(dòng)公眾由“被動(dòng)參與”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)參與”。當(dāng)然，京津冀生態(tài)協(xié)同發(fā)展不僅需要公眾自下而上地參與，也離不開政府與社會(huì)雙向的、持續(xù)性的健康互動(dòng)與合作。

（摘自8月17日《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》。作者單位：中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心。本文系中國人民大學(xué)2017年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃成果）