行政事業單位會計內控管理的薄弱環節及應對措施

強 音

(徐州市泉山區人民政府段莊街道辦事處，江蘇 徐州 221006)

一、內部控制及行政事業單位會計內控管理的基本內容

（一）內部控制

內部控制的概念及應用在我國首先是在審計領域，并在2008-2010年期間發布了完整的企業內控體系規范。企業規范中的內控建設明確要求企業的內控要包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五大要素，遵循全面性、重要性、制衡性、適應性和成本效益原則。企業內控規范發布后，在社會上得到廣泛推行，收到了良好的社會和經濟效益。從企業規范中最有價值的是其框架和理念，本應當在行政事業單位的內控中予以推行。但當前的試行則沒有這些理論上的內容，而更多的是業務操作層面的內容，這可能是出于現實的考慮，可以是怕引起過于大的管理體制的變動，更可能的是這種規范缺乏了管理理念的支持，或者說是認識的內控在行政事業單位這種提供社會公共服務的部門中的作用還沒有厘清。這種理論和制度設計上的短板會造成實踐中的薄弱環節，尤其是由此造成在環境建設和治理結構方面沒有更明確的指導，會弱化整個內控規范的作用和意義。

（二）行政事業單位會計

行政事業單位不是市場主體，不應以經濟效益為目標，提供公共服務和公共管理才是其目標，其內控制度都應為此目標來設計和建設。行政事業單位的會計沒有經營性的要求，其會計反映的工作內容就顯得簡單，會計處理上也就簡單；主要的會計管理核心是收支管理，規范性要求高，執行嚴格；會計工作是預算管理的重要內容和實現途徑。總體而言，行政事業單位的會計本身的主要目標就是管理，而非是為盈利服務，是內控管理的重要內容，在行政事業單位中尤其突出。

二、行政事業單位會計內控管理存在的問題

（一）對內控缺乏正確的認識

首先，內控就其實質來講是管理的范疇，因此，內控是行政事業單位的內在需求，而在這一點上，行政事業單位整體上缺乏對內控的正確認識，尤其對會計管理，從中層到基層，總是認為內控機制是一種外在監督，這種認識在領導層也廣泛存在，而沒有意識到這種機制是保障整個單位得到良好運行必不可少的部分，因此，內控在組織內部未得到應有的積極評價和良好的運行氛圍；其次，在錯誤的理念下，其內控設計就出現了很多偏差。這種偏差最明顯的一點，也是當前行政單位突出的問題就是把領導干部排除在內控范圍之外，脫離監管，這是對內控主體定位發生了偏差；再次，行政事業單位普遍缺乏責任意識。行政事業單位不是市場主體，實際上存在著所在人缺位現象。

（二）內控制度不健全

內控是一個系統化和體系化工程，其運行首先要依賴于有一整套完善的制度，而現在行政事業單位的制度上存在著嚴重的問題：一是制度建設中存在著嚴重的形式主義。各級單位制定的制度普遍存在著照搬、抄襲，沒有根據單位的實際情況來制訂，一昧追求制度上墻，工作留痕，而不關注效果，存在著應付的現象；二是制度的設計和制訂過程中沒有經過科學論證和討論，基本上是因襲現行做法，因循守舊，甚至通過制度完善的過程中降低內控要求，反而產生了負面作用；三是內控制度沒有及時更新和調整，跟不上治理的要求。內控本身是一個過程，而且是一個動態的過程，就此，內控制度也需要與時俱進，而在這方面，很多行政事業單位存在著拖延的現象；四是制度本身的內容不合理，內控制度建設最重要的是體現制衡和規范的要求，而現實中很多單位仍然過于追求效率，在執行中也存在過多的例外。

（三）會計基礎工作薄弱

首先，會計基礎工作薄弱表現在人員素質無法滿足需要。行政事業單位的會計人員按照守國家的法律法規要求，基本的從業資質是從事會計工作的前提，尤其擔任財務負責人的，要求更高。而我國行政事業單位的會計人員整體素質上差強人意，無法滿足需要。而造成這種現象的主要原因是對行政事業單位的會計工作的錯誤認識，相對于企業會計一般來說行政事業單位的會計其專業知識和技能要求較低，但從行政事業單位的性質來講，會計工作對預算控制和日常業務控制起著重要的作用，責任更重，尤其更多地承擔了社會義務。行政事業機構多年來由于過多注重發展和經濟指標的考核，對會計人員的評價和任用都存在著忽視的情況，而在當前經濟轉型期，行政事業單位的職能和考核關注點更多地向社會職能轉向，會計和會計管理作用和地位理應更加重視。

其次，行政事業單位責任意識普遍的缺乏造成會計工作效率差和質量低下的工作狀態和作用長期存在，甚至利用職務之便貪便宜，吃拿卡要等現象時有發生，有的發展到違法違紀的程度。

再次，預算在執行過程中弱化也是會計工作中常見的現象。預算管理從編制到執行，兩頭都在會計，目前的部門預算由于會計素質問題，其科學性往往很差，甚至，會計會主要動進行調節，為特定目的編造預算；而在預算下發的執行過程中，又大量存在任意變動項目和事后追認等違規行為，弱化了預算的剛性約束。

四、完善行政事業單位會計內控制管理薄弱環節的措施

（一）加強黨建工作，強化內控環境建設

內控環境的建設更多的是理念和文化價值的工作，更多的是要重視人的作用，現在行政事業單位的會計內控工作在內控環境上存在著很大的缺陷。就各級人員工作狀態來講，缺乏“責任意識”，從行政事業單位的社會性質來講，缺乏“服務意識”，就專業技能水平來講，缺乏職業道德。而我國的制度優勢就是黨的領導，在行政事業單位來講，這種優勢理應更為明顯，當前，黨建是我國各級組織尤其是行政事業單位的重要工作內容，其主體責任意識、擔當意識與內控環境的營建所需要的內容完全契合，加強黨建工作是加強行政事業會計內控管理的綱，“綱舉目張”，以下的具體落實就有了堅實的基礎。

黨建工作對內控的作用還在組織上能提供支持，民主集中制是我黨的組織原則，這與當前民主管理和公眾參與的時代要求和精神能夠共促發展，而通過這種民主理念在內控工作中的貫徹，將強化制度設計、風險評估到監督究責的各個環節。

（二）提升會計地位，強化會計基礎和預算執行

行政事業單位的會計內控管理的主要工作都要通過會計部門來完成，而且會計工作可以控制單位工作的各個環節，可以說通過會計管理可以支撐起整個內控工作。就此來看，提升會計地位，強化其在內控，尤其是預算執行方面的作用是一種必然選擇，而會計地位的提升在兩個方面：一是正確地對會計人員的工作進行考評，提高其待遇，在職稱、提升上有合理的制度保證；二是對會計在內控體系中的整個地位在制度上明確，尤其是其對領導干部的監管，增強其獨立性。以固定資產控制為例（圖1）

圖1

五、結束語

行政事業單位與市場主體的管理目標上存在著根本的區別，提供公共服務是其目標，社會責任的擔當和落實是其內控的重要著眼點。而會計內控管理在內控中具有重要作用，就行政事業單位會計內控管理來看，其薄弱環節的突出顯現在內控環境的混亂上，而為解決此問題，加強行政事業單位的黨建工作，促進其文化和內控環境建設，是一個重要的抓手和著眼點。