基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)問題研究

摘 要 隨著司法改革的不斷深入，檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障水平不斷提高，辦案辦公條件得到了極大改善，但是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制建設(shè)相對(duì)滯后，不利于檢察機(jī)關(guān)運(yùn)行的安全和高效。完善內(nèi)部控制體系，合理保障單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高檢務(wù)保障的效率和效果有著重要意義，因此檢察機(jī)關(guān)需要嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)完備的內(nèi)部控制制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)予以防范和管控。

關(guān)鍵詞 基層 檢察機(jī)關(guān) 內(nèi)部控制 制度完善

作者簡(jiǎn)介：蔡夢(mèng)穎，天津市寶坻區(qū)人民檢察院檢務(wù)保障部科員。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.214

一、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)控的特點(diǎn)分析

（一）單位層面的特點(diǎn)

一是對(duì)內(nèi)部控制概念認(rèn)識(shí)不夠清晰。有些單位的內(nèi)控環(huán)境系統(tǒng)并未真正形成，許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只是依照舊慣例進(jìn)行下來，由于專業(yè)知識(shí)所限，一些管理人員并不明白內(nèi)控的意義和內(nèi)部控制的重要性，簡(jiǎn)單的將財(cái)政資金管理或是預(yù)算管理當(dāng)作內(nèi)部控制管理，將內(nèi)部控制的建設(shè)任務(wù)等同于財(cái)務(wù)工作。由于對(duì)內(nèi)控概念認(rèn)識(shí)模糊，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的建設(shè)不夠完備，沒有建立動(dòng)態(tài)的工作方案和措施，內(nèi)控事項(xiàng)的執(zhí)行缺乏力度。二是沒有將相應(yīng)的工作要求轉(zhuǎn)化成制度，執(zhí)行過程存在一定的盲目性與隨意性，工作的落實(shí)也缺乏制度參考。三是管理人員出現(xiàn)不相容職位兼任的情況，并且人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)達(dá)不到內(nèi)控建設(shè)的要求，業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。四是內(nèi)控工作的內(nèi)部監(jiān)督不夠明確，監(jiān)督和檢查機(jī)制不完善，內(nèi)部控制的執(zhí)行部門與監(jiān)督部門劃分不夠清晰。五是缺乏信息化的數(shù)據(jù)管理手段，如電子痕跡化審核流程，存在著領(lǐng)用登記，申請(qǐng)審批登記等紙質(zhì)憑證手續(xù)不夠完善而且一個(gè)業(yè)務(wù)流程缺乏連續(xù)性登記事項(xiàng)備查的情況，不利于單位內(nèi)控信息的公開和透明。

（二）業(yè)務(wù)層面的特點(diǎn)

一是財(cái)務(wù)工作內(nèi)容增多，從預(yù)算計(jì)劃申請(qǐng)到資金執(zhí)行到形成財(cái)務(wù)憑證和數(shù)據(jù)報(bào)告整個(gè)過程越來越精細(xì)、嚴(yán)格。隨著司法體制制度改革，基層檢察院已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人財(cái)物歸省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理模式，作為一級(jí)預(yù)算主體，財(cái)務(wù)工作要求越來越規(guī)范，工作越來越細(xì)化，工作內(nèi)容比原先增多，同時(shí)內(nèi)控管理所涉及的預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及決策機(jī)制等方方面面工作要求也在提升。二是基層檢察院資金保障比原先已經(jīng)大大充足并且資金撥付更為細(xì)化，給收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理也提出了更高要求。如何根據(jù)單位的實(shí)際需求合理高效的安排年度預(yù)算，在實(shí)際執(zhí)行中能依照?qǐng)?zhí)行進(jìn)度，適時(shí)完成貨幣資金的支付，讓資金的使用有目標(biāo)、有計(jì)劃，讓購買的物品能最大程度的滿足辦案辦公的需要，充分發(fā)揮資產(chǎn)的使用效率，這就需要建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制管理措施，規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)控建設(shè)存在問題的原因分析

（一）對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識(shí)不足

由于專業(yè)知識(shí)所限，一些管理人員對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)還停留在由財(cái)務(wù)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的工作上，對(duì)內(nèi)控概念的認(rèn)識(shí)比較模糊，導(dǎo)致工作的措施部署不夠全面，不清楚內(nèi)控建設(shè)對(duì)單位的意義。以為管理人員憑借著自我約束或者職業(yè)素質(zhì)可以避免風(fēng)險(xiǎn)和錯(cuò)誤，缺乏科學(xué)的內(nèi)控管理觀，忽略了內(nèi)控體系的制度規(guī)范性和最大限度的風(fēng)險(xiǎn)防范作用。此外缺乏內(nèi)部控制是關(guān)于單位整體的制度建設(shè)意識(shí)，動(dòng)員全員的內(nèi)控制度培訓(xùn)工作做得不充分，缺乏制定相應(yīng)的工作實(shí)施方案和宣傳方案，影響了內(nèi)控措施的執(zhí)行效果。

（二）內(nèi)控制度具體執(zhí)行存在難點(diǎn)

根據(jù)內(nèi)控建設(shè)的要求，內(nèi)控建設(shè)分為預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等六個(gè)方面，涉及管人、管物、管財(cái)各個(gè)方面，在機(jī)關(guān)的運(yùn)行中無不體現(xiàn)著內(nèi)部控制制度的要求，但是實(shí)際中一些單位的內(nèi)控實(shí)施只停留在較淺的認(rèn)識(shí)層面，具體相關(guān)規(guī)定得不到全面落實(shí)。內(nèi)控實(shí)施執(zhí)行的難度還體現(xiàn)在實(shí)際與理論的運(yùn)用結(jié)合上：一是進(jìn)行重新的制度建構(gòu)，勢(shì)必要從全局統(tǒng)籌精細(xì)設(shè)置具體流程、操作人及權(quán)限。二是要改變以往的職責(zé)崗位，要以新的模式進(jìn)行機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，單位也需要一個(gè)適應(yīng)過程。三是內(nèi)控要求的科學(xué)化精細(xì)化，產(chǎn)生了很多新的工作，需要更多人力資源和精力時(shí)間來運(yùn)轉(zhuǎn)完成工作任務(wù)。

（三）內(nèi)部控制的方法不夠科學(xué)，不符合實(shí)際

一是有的單位的內(nèi)部控制是自我擬制或者簡(jiǎn)單借鑒其他單位設(shè)置的，內(nèi)控的內(nèi)容并不符合本單位的工作實(shí)際，無法約束指導(dǎo)工作的完成，達(dá)不到內(nèi)部控制效果的要求。二是管理方式比較粗放，依舊采用老規(guī)矩、老方法，沒有細(xì)化要求，更新優(yōu)化具體步驟流程。三是缺乏有效監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查方案不夠科學(xué)有效，對(duì)內(nèi)控實(shí)施效果和內(nèi)控的不足無法進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

三、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)控建設(shè)的價(jià)值

內(nèi)部控制貫穿機(jī)關(guān)運(yùn)行的各個(gè)方面，其目的即為了讓機(jī)關(guān)的運(yùn)行更加符合法律規(guī)定、安全有效、廉潔透明，避免或者降低各種風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)單位的管理目標(biāo)和預(yù)期成效。檢察機(jī)關(guān)是我國依法行使檢察權(quán)的國家機(jī)關(guān)，具有法律賦予的司法職權(quán)和經(jīng)費(fèi)資金保障，為避免機(jī)關(guān)單位在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)不作為、鋪張浪費(fèi)和違法亂紀(jì)的現(xiàn)象導(dǎo)致國家資金使用效率低下，在新常態(tài)下，進(jìn)一步提高基層檢察院的內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，保障檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用和行使好公權(quán)力，完善內(nèi)部控制建設(shè)有著重要的積極意義。

四、完善內(nèi)控制度的解決對(duì)策

（一）提高對(duì)內(nèi)控建設(shè)的重視程度，增強(qiáng)意識(shí)觀念

1.強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)。更新管理理念，增強(qiáng)管理人員的內(nèi)控意識(shí)，齊抓共建內(nèi)控制度。領(lǐng)導(dǎo)干部要起好帶頭表率作用，單位負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、科室負(fù)責(zé)人都應(yīng)參與到內(nèi)控建設(shè)中來，完善內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置，將內(nèi)控工作寫入全年的工作計(jì)劃中，制定動(dòng)態(tài)的工作方案予以督促和落實(shí)。

2.加強(qiáng)內(nèi)控培訓(xùn)和宣傳。聯(lián)合設(shè)計(jì)內(nèi)控的事務(wù)所公司做好內(nèi)控建設(shè)的動(dòng)員會(huì)及具體業(yè)務(wù)培訓(xùn)講座安排，為全院范圍內(nèi)實(shí)施內(nèi)控制度打下基礎(chǔ)，加深干警對(duì)內(nèi)控建設(shè)的理解，增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.加強(qiáng)督查，狠抓落實(shí)。對(duì)內(nèi)控的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)不相容崗位的設(shè)置和輪崗制度進(jìn)行定期檢查，對(duì)管理工作進(jìn)行具體檢查，對(duì)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

（二）建立健全內(nèi)部控制管理機(jī)制，促進(jìn)管理方式轉(zhuǎn)變

近年來，天津市財(cái)政將行政單位的內(nèi)控建設(shè)作為重中之重來抓，根據(jù)內(nèi)控建設(shè)的原則和市財(cái)政的具體要求，結(jié)合基層檢察的實(shí)際情況，推動(dòng)建立健全本單位的內(nèi)控機(jī)制。

1.健全內(nèi)部控制制度。建立一系列管理的內(nèi)控流程和制度，同時(shí)保障各項(xiàng)制度之間的協(xié)調(diào)與配套：具體內(nèi)容包括單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理構(gòu)架與職能分工、內(nèi)控流程、內(nèi)控制度、內(nèi)控表單、風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣。還應(yīng)聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方內(nèi)部控制設(shè)計(jì)公司與本單位專業(yè)人員一起進(jìn)行調(diào)研，設(shè)立一套“權(quán)力制衡、職責(zé)分離、風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)督到位”的內(nèi)控體系，強(qiáng)化崗位人員的職責(zé)，杜絕慵懶散現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)人員的選拔與培養(yǎng)。是加強(qiáng)內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持量才錄用，確保把優(yōu)秀先進(jìn)人才選拔到崗位上來。并且，不斷提升干警的管理能力，通過多種業(yè)務(wù)培訓(xùn)來提升業(yè)務(wù)能力、政治素質(zhì)和職業(yè)道德，增強(qiáng)管理人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)緊迫感和責(zé)任心，防范、減少潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)落實(shí)崗位責(zé)任制，明確劃分崗位職責(zé)權(quán)限和對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

3.合理設(shè)置人員崗位。根據(jù)內(nèi)控要求重新設(shè)置崗位人員，配備充足的管理人員，將不相容崗位分離出來，實(shí)行關(guān)鍵崗位輪崗制度。

4.規(guī)范決策機(jī)制。完善決策機(jī)制，根據(jù)事項(xiàng)性質(zhì)和涉及金額劃分決策程序的類型，制定詳細(xì)的決策流程和決策機(jī)制以及決策人員的權(quán)限。擬定重大決策事項(xiàng)清單，堅(jiān)持合法合理、廉潔高效，圍繞機(jī)關(guān)運(yùn)行與發(fā)展的全局性、長(zhǎng)期性、綜合性，結(jié)合事項(xiàng)的可行性與緊迫性，集體討論決定重大事項(xiàng)。

5.設(shè)置激勵(lì)與考核辦法。定期進(jìn)行考核，建立考核項(xiàng)目對(duì)照表，表彰工作成效突出的優(yōu)秀管理人員，糾正實(shí)際工作中出現(xiàn)的問題和偏差，嚴(yán)厲查處出現(xiàn)的舞弊造假的和不作為不擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r，確保內(nèi)控制度運(yùn)行的有序和高效。

（三）促進(jìn)內(nèi)部控制管理方式的轉(zhuǎn)變，重視技術(shù)手段的應(yīng)用

1.強(qiáng)化檢察系統(tǒng)電算化的信息建設(shè)。對(duì)財(cái)務(wù)管理工作實(shí)施全程監(jiān)督，上級(jí)單位可隨時(shí)查詢下級(jí)資料，實(shí)現(xiàn)實(shí)施監(jiān)管與數(shù)據(jù)分析，及時(shí)指導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作，糾正其會(huì)計(jì)差錯(cuò)。電算化的實(shí)現(xiàn)需要投入相關(guān)資金更新軟硬件設(shè)備，還需要積極學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)并不斷更新風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和分析預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人機(jī)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的有機(jī)合一。

2.結(jié)合會(huì)計(jì)信息電算化搭建整個(gè)信息化內(nèi)控管理系統(tǒng)。將決策議程和記錄、合同管理、預(yù)算管理信息進(jìn)行電子化留存以供單位內(nèi)部督察和備查，相關(guān)的申請(qǐng)、審批和購買進(jìn)行連續(xù)化的電子流程處理。總之在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各活動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行信息化控制，以防止某環(huán)節(jié)脫離控制影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性。此外，還可通過信息化加強(qiáng)各部門的理解，把涉及到的內(nèi)控任務(wù)下發(fā)到具體執(zhí)行部門，以及將相應(yīng)的規(guī)章制度分發(fā)至各部門，保證內(nèi)控的文件要求能夠及時(shí)傳達(dá)及時(shí)理解。