當(dāng)前民事行政公益訴訟工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

李少軍 趙冰凌

摘 要 公益訴訟工作在推進(jìn)該項(xiàng)工作的過(guò)程中存在著案源缺乏、相關(guān)單位不理解、取證難以及人員素質(zhì)不能適應(yīng)工作發(fā)展的問(wèn)題。深入推進(jìn)公益訴訟工作需要贏得黨委、政府、人大支持，需要樹(shù)立雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，更需要檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為、積極作為。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 存在問(wèn)題 監(jiān)督理念

作者簡(jiǎn)介：李少軍，河南省盧氏縣人民檢察院副檢察長(zhǎng)；趙冰凌，河南省盧氏縣人民檢察院檢委會(huì)專(zhuān)職委員。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.184

一、當(dāng)前民事行政公益訴訟中存在的問(wèn)題

（一）案源缺乏，制約了該項(xiàng)工作的開(kāi)展

民事、行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新職責(zé)，社會(huì)各界不了解；另外，由于該項(xiàng)工作辦理的案件涉及的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，不涉及個(gè)人利益，因此，接到該方面的舉報(bào)較少。目前，辦理民事行政公益訴訟案件基本上是檢察人員從工作中發(fā)現(xiàn)，而工作中發(fā)現(xiàn)很有限，造成了公益訴訟案件案源較少的狀況。

（二）行政公益訴訟缺乏相關(guān)部門(mén)的理解和支持，辦案阻力較大

在調(diào)查取證過(guò)程中，需要行政機(jī)關(guān)的配合，出現(xiàn)有配合不順暢的問(wèn)題；有些行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是找茬，特別是國(guó)家投資的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，一旦檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其中存在不作為或者濫用職權(quán)的情況，介入調(diào)查，會(huì)被誤認(rèn)為阻撓項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)行，引起有關(guān)方面的誤解，給檢察機(jī)關(guān)的工作造成很大的被動(dòng)。

（三）公益訴訟案件取證難、固定證據(jù)難，提起公益訴訟案件數(shù)量少

一是許多行政單位對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在抵觸情緒，不配合檢察機(jī)關(guān)取證，影響了監(jiān)督工作的正常開(kāi)展。二是收集證據(jù)難。公益訴訟案件的辦理需要侵害公益的事實(shí)、造成的后果以及侵害行為與造成后果的因果關(guān)系，這些證據(jù)真正收集起來(lái)卻比較難。三是對(duì)造成損害的鑒定和賠償數(shù)額的確定比較難。一方面，由于損害鑒定和賠償數(shù)額的確定專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，鑒定人員一般都是涉案機(jī)構(gòu)同行業(yè)的人員，難以作出客觀公允的鑒定意見(jiàn)；另一方面，也存在著鑒定程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、鑒定成本高、鑒定費(fèi)承擔(dān)主體不明的問(wèn)題，在很大程度上影響了案件的辦理，導(dǎo)致出現(xiàn)了公益訴訟案件成案率低的問(wèn)題。

（四）督促履行職責(zé)檢察建議取得的實(shí)效與應(yīng)當(dāng)達(dá)到的監(jiān)督效果之間有一定的差距

在辦理行政公益訴訟過(guò)程中發(fā)出督促履行職責(zé)檢察建議不少，雖然件件有回復(fù)，但真正落到實(shí)處的只占三分之一左右，許多被監(jiān)督單位對(duì)檢察建議并沒(méi)有引起足夠的重視，只是落實(shí)在文字上，并沒(méi)有真正去落實(shí)，取得實(shí)際效果的不多。

（五）公益訴訟判決和執(zhí)行難，取得的實(shí)效與提起公益訴訟的期望有很大的差距

一是判決難。行政公益訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)，在判決過(guò)程中往往有來(lái)自各方面的壓力，影響了順利判決。二是執(zhí)行難。雖然有關(guān)司法解釋規(guī)定“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力，被告不履行的，人民法院應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行”，但對(duì)被告是否履行、被告的履行是否達(dá)到訴訟的要求應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)定，容易使判決流于形式，達(dá)不到公益訴訟應(yīng)有的效果。

二、原因分析

（一）檢察機(jī)關(guān)從事民事行政公益訴訟工作的人員數(shù)量和業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)工作發(fā)展的需要

1.在人員配置方面，不能適應(yīng)工作的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受歷史和制度的影響，在人員配置方面，基層檢察院民事行政檢察部門(mén)基本上長(zhǎng)期處于“二人轉(zhuǎn)”即：一個(gè)科長(zhǎng)一個(gè)兵或者處于“三人抬”即：一個(gè)科長(zhǎng)一個(gè)兵，外加一個(gè)臨時(shí)工的狀況，人員的配置與承擔(dān)的對(duì)法院民事審判監(jiān)督和行政審判監(jiān)督的繁重任務(wù)極不相稱(chēng)。檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)公益訴訟工作后，工作任務(wù)大大加重。雖然監(jiān)察委員會(huì)改革后，許多基層院充實(shí)了民事行政檢察部門(mén)的人員，但還有部分檢察院由于全院警力不足等問(wèn)題，民行部門(mén)人員配置不強(qiáng)，大多數(shù)基層院沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政檢察部門(mén)，由于同時(shí)承擔(dān)民事行政訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、審判活動(dòng)違法監(jiān)督以及公益訴訟工作，由于警力不足，往往顧此失彼，難以做好民事行政公益訴訟工作。

2.人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作的發(fā)展要求。長(zhǎng)期以來(lái)受檢察機(jī)關(guān)“大刑事小民事行政”的影響，民行干警穩(wěn)定性不強(qiáng)，公益訴訟又是一個(gè)全新的領(lǐng)域，專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，檢察干警在短時(shí)期很難掌握，檢察干警整體業(yè)務(wù)能力和履行監(jiān)督職責(zé)的要求相比有較大的差距。

3.民事、行政公益訴訟尚處于探索階段，檢察干警存在著工作經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。公益訴訟工作尚處于探索階段，辦案數(shù)量少，沒(méi)有形成成熟的辦案經(jīng)驗(yàn)，基層檢察院普遍經(jīng)驗(yàn)不足。在具體的辦案過(guò)程中，諸如如何獲取充足的案源、如何贏得理解、支持和配合、如何獲取證據(jù)、固定證據(jù)、如何出庭、判決后如何執(zhí)行到位，如何取得良好的社會(huì)效果，檢察人員經(jīng)驗(yàn)不足。

（二）法律規(guī)定不明確，缺乏可操作性，影響了民事、行政檢察工作的開(kāi)展

一是法律沒(méi)有明確賦予檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作不配合。提起公益訴訟的前提是必須查明事實(shí)，在實(shí)踐中有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為法律沒(méi)有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督就是多管閑事，對(duì)工作不予配合。二是沒(méi)有規(guī)定對(duì)公益訴訟工作的調(diào)查取證不配合的制裁措施，導(dǎo)致取證困難重重，影響了案件的辦理。 三是檢察建議剛性不足，影響了監(jiān)督的效果。現(xiàn)有的法律對(duì)檢察建議的效力無(wú)強(qiáng)制約束力的規(guī)定，檢察建議作為公益訴訟訴前程序，無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)督效果。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)公益訴訟工作的建議

（一）講政治、顧大局，堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，贏得黨委支持

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，講政治是第一位要求。要積極向黨委匯報(bào)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的目的、意義，重大事項(xiàng)要及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)，贏得黨委理解和支持。

要顧大局，把公益訴訟工作放在黨和國(guó)家的大局中去謀劃，緊緊圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施、地方黨委政府的工作重點(diǎn)開(kāi)展工作，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

（二）樹(shù)立雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取同級(jí)政府和被監(jiān)督單位的理解和支持

辦理公益訴訟案件中，要加強(qiáng)與被監(jiān)督對(duì)象的溝通，講清楚雙方目標(biāo)是一致的，有著共同的價(jià)值追求，只是工作上的分工不同、職能不同，最終目的是為了維護(hù)社會(huì)公平正義，從而消除誤解，達(dá)成共識(shí)，取得理解支持，建立監(jiān)督者與被監(jiān)督者良性、積極關(guān)系，形成維護(hù)社會(huì)公平正義的合力。各級(jí)政府是行政機(jī)關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，要向同級(jí)政府匯報(bào)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的目的意義，爭(zhēng)取支持，為行政檢察工作的開(kāi)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。

（三）自覺(jué)接受人大監(jiān)督，爭(zhēng)取人大支持

檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展公益訴訟工作中，要自覺(jué)將民事行政公益訴訟工作置于人大的監(jiān)督之下，主動(dòng)向人大匯報(bào)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事行政公益訴訟工作的重大決策和部署；對(duì)于重大的民事行政公益訴訟案件要及時(shí)向人大匯報(bào)，爭(zhēng)取理解和支持；對(duì)于工作中遇到的困難和阻力，及時(shí)向人大匯報(bào)，爭(zhēng)取人大支持，增強(qiáng)監(jiān)督效果。

（四）加強(qiáng)與紀(jì)委監(jiān)察委協(xié)作配合，提升檢察監(jiān)督效果

檢察機(jī)關(guān)要與紀(jì)委監(jiān)察委加強(qiáng)協(xié)作配合，建立公益訴訟案件線索雙向移送反饋機(jī)制，紀(jì)委監(jiān)察委在查辦職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的，移交檢察機(jī)關(guān)辦理；檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件和刑事案件中發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件線索的，移送紀(jì)委監(jiān)察委處理，形成公益訴訟工作合力，提高監(jiān)督的效果。

（五）加強(qiáng)與人民法院的協(xié)作配合，解決公益訴訟判決難和執(zhí)行難的問(wèn)題

要與人民法院建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，規(guī)范公益訴訟案件的辦理。起訴前，共同就訴訟的相關(guān)事宜進(jìn)行商討；開(kāi)庭后，及時(shí)溝通，力爭(zhēng)達(dá)成共識(shí)，確保順利判決；判決后，要及時(shí)督促相關(guān)部門(mén)落實(shí)判決內(nèi)容，對(duì)于不落實(shí)判決內(nèi)容的，及時(shí)督促人民法院執(zhí)行，以取得實(shí)實(shí)在在的效果。

（六）強(qiáng)化自身素質(zhì)，積極作為，大膽作為，打出監(jiān)督聲威

一要配齊配強(qiáng)民事行政檢察人員。要把業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察干警配置到民行部門(mén)工作，條件許可的，成立行政檢察部門(mén)，以解決精力分散、顧此失彼的問(wèn)題。二要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，向素質(zhì)要戰(zhàn)斗力。向書(shū)本學(xué)，向?qū)嵺`學(xué)，爭(zhēng)取盡快適應(yīng)工作。三要積極作為，大膽作為。對(duì)于不作為的，依法提出督促履行職責(zé)檢察建議；行政機(jī)關(guān)起訴有困難的，可以支持起訴；行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，依法向人民法院提起行政公益訴訟。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件線索，依法移送紀(jì)委監(jiān)察委處理；涉嫌其他刑事犯罪的，移交公安部門(mén)處理。