試析清代新疆建省以后之官制演變

趙亞鋒 藺志娟

摘要：新疆省的建立是新疆歷史上一件大事，建省以后在官員設置方面也發生了很大的變化，其中尤以四道的設置最為突出。建省以后設府、廳、州、縣，增補流官，以郡縣制代替了軍府制和伯克制，為新疆歷史的發展做出了巨大的貢獻，大大促進了新疆和內地之間的交流與聯系，促進了民族融合。

關鍵詞：新疆建省；四道；影響；演變

一、清代新疆省的建立以及官制的變化

歷代封建王朝都以官僚政治為標榜，在歷史長河中發揮著重要的作用。一直以來，歷代統治者都是利用各級官僚機構、不同層次的官員來進行統治和管理的。清政府統一新疆以后，根據新疆地區的實際情況，建立了軍府制，設伊犁將軍統轄全疆事務，但后來軍府制的形式無法適應社會生產力的發展。“光緒十年，清王朝令劉錦棠為新疆巡撫，新疆正式建省。建省以后，設府、廳、州、縣，增補流官，改以甘肅迪化州及鎮西、哈密、吐魯番三廳隸之。”[1]

新疆建省后，逐漸與內地實行統一的行省制度，這就大大改變了封建割據勢力的統治格局。建省以后，清政府在地方官吏的設置上也發生了變化。設有布政使司、按察使司和分巡道，其中分巡道的設置又分為四道，四道的設置在新疆歷史上是一個重大舉措。

總體上來說，新疆建省后，其治理情況變化主要可概括為以下幾點：首先，把原有由陜甘總督管屬的烏魯木齊以東的東部地區歸新疆巡撫管轄；其次，在軍政管理方面，建省前實行軍府制，伊犁將軍為最高長官，逐步取消伯克制，并限制扎薩克制統治的權利。“需要指出的是，新疆建省后官制的演變，為清政府在蒙古、東北等地方行政建置的演變提供了參考依據。”[2]這些變化客觀上促進了各民族間的融合。綜上所述，新疆省的建立以及新疆官制的演變是一大歷史轉折。

二、新疆建省以后四道的設置及其作用

（一）建省過程中四道的設置及演變

1.鎮迪道的設置及演變

新疆建省和建置四道是治邊政策作用的結果。自1884年建省后，新疆的軍府制開始向郡縣制轉變，全疆分屬四道，分別是鎮迪道、阿克蘇道、喀什噶爾道和伊塔道。這四道的設置在新疆歷史上發揮了巨大作用。

鎮迪道的設置，分巡加整飭兵備銜，兼提法使銜，道員一人，并管驛傳，駐省城，設道府大使一人，兼按察使司司獄。[3]鎮迪道由此以隸屬甘肅改隸新疆，成為省會所在地的巡道，在新疆歷史上扮演著重要角色。由此以來鎮迪道不僅有道員的一般職責，還加強了考核的權利。[4]

“由于布政使司和按察使司兩司成了督撫的幕僚機構，道也逐漸發展成為獨立的地方行政機構，因此道的職權也發生了重大變化。”[5]“道員有的兼任河務，有的兼任水利，有的兼任學政，有的兼任茶馬屯田，有的兼任分巡事宜，考核官吏，課話農桑，舉賢任能”。[6]建省的完成，現代新疆政區隨即形成，行政機構發生的改變在一定程度上促進了地方政區的形成。與前面相比較，鎮迪道的轄境已經初步形成。

2.阿克蘇道及喀什噶爾道的設置及演變

阿克蘇道自設置以后，有道員一人，駐扎阿克蘇城，分巡兼水利、屯政，管理蒙部，稽查卡倫，加帶兵備銜，轄有溫州府（領二縣），焉蓍府（領縣三），庫車直隸州（領縣一），烏什直隸廳。[7]

喀什噶爾道，道員一人，駐扎喀什噶爾城，分巡監管水利、屯墾、通商事務，管理布魯特，稽查卡倫，加帶兵備銜，其屬設庫大使一人，轄有：疏勒府（領縣二）、莎車府（領廳一、州一、縣二）、和闐直隸州（領縣二）、英吉沙爾直隸廳[8]。喀什噶爾道，全稱為分巡喀什噶爾兵備道，是清朝光緒八年（1882年）設置的，轄二府、一直隸廳、一直隸州。

在建省過程中，為了加強吏治，加強按察使飭，兼管全疆刑名驛傳事務。[9]

南疆兩道“距省較遠，其下轄所有案件都有管巡道轉達，也就是由該管巡道管理”。道員兼任按察使的職位，提高了道員的行政管理地位，從這方面來說是符合新疆建省的，也是符合加強地方行政管理要求的。

此外，喀什噶爾和阿克蘇道的設立，形成了喀什噶爾和阿克蘇兩大軍事、政治中心，為鞏固我國疆土發揮了重大作用，也對南疆社會造成了很大的影響。它們使得當地人民直接接受政府的管理，促進了地區農業、商業、手工業的發展，從而也促進了人口、文化的發展，有利于這一地區逐步步入繁榮軌道。

3.伊塔道的設置及演變

伊塔道，道員一人，駐寧遠城，分巡兼管水利、屯田事務，稽查卡倫，加整飭兵備銜，其屬設庫大使一人。管轄范圍有：“伊犁府（領縣二）、塔爾巴哈臺直隸廳、精河直隸廳”。[10]伊塔道的設置時間最晚，為光緒四年（1888年）所設，分巡伊塔兵備道一員，這是因為伊犁將軍的建置被清王朝一直保留著，這就在很大程度上限制了州縣的建置。陜甘總督譚鐘麟、新疆巡撫劉錦棠曾多次上書要求增設郡縣，但欲增郡縣，須設監司。[11]清政府在伊犁設伊塔道，開始實行州縣制度，伊塔道的設立標志著新疆成功完成建省工作。

（二）四道設置及演變的作用

首先，新疆四道的設置于地方行政制度而言作用巨大，自此新疆由軍府制變為與內地一致的州縣制。“清代以來對西北邊疆的統治，一直采用因俗而治以及間接統治的方法，如軍府制之下的多元行政體制。”[12]但是軍府制度在統治后期弊端橫生，主要是由于缺乏監督體制。

其次，行政機構的改變促成了地方政區的形成，使得新疆大體上形成了以四道為中心的地方行政機構。[13]新疆政區的形成是地理因素以及地方行政建置相互作用的結果，鞏固了我國邊疆地區的地方政區格局。再者來說，西北邊疆地區的軍事防御也需要有地方行政建置和政區的設置，因此四道的設置對政區的形成具有十分重大的作用。

最后，四道的設置有利于邊疆與內地實現更進一步的統一，促進了各族人民的融洽。四道的設置不僅使新疆內部地方行政制度劃一，并且與內地各省行政制度劃一。與此同時，它還有利于統治階級對邊疆的治理，促進了邊疆的穩定，有利于防御外敵的入侵，促進了邊疆的穩定，促進了人民的經濟文化交流，從總體上來說四道的設置是利國利疆的重要環節。

三、四道的設置給新疆地區帶來的影響

（一）在政治方面，對地方行政制度的演變起到了重要的作用。使新疆地區由原來的軍府制和伯克制轉變成為了郡縣制。同時還對新疆地區的政區規劃起到了影響，使得新疆地區形成了以四道為中心的地方行政區劃。這樣一來四道的設置毅然成為了地方行政建置發展的結果，對新疆地區以后的政區沿革產生了重大影響。

（二）在行政職能上，四道的設置提高了道員的行政管理地位，這在一定程度上符合了新疆地區加強地方行政管理的需要，彌補了軍府制時期缺乏行政監管的缺陷，進一步改善了新疆地區的地方管理制度，有助于加強新疆地區的政權建設。

（三）在治理職能方面，建省以前，因俗而治，根據各民族的不同情況制定不同的制度，如八旗制與郡縣制并存等。這在一定程度上維護了清王朝的統治，但是多種制度并存的局面必定會帶來弊端。針對這一情況建省后設置了四道，對此進行統一管理，實行監察制度，完善了管理不善的問題，在治理方法上有所改變，在行政效率上有所提高。

（四）在文化交流方面，建省以前分而治之的局面限制了回漢人民的交流，不利于新疆地區社會經濟的發展。建省后四道的設置，使新疆地區的行政規劃與內地相統一，在文化交流方面也拓寬了視角，加強了個族人民尤其是新疆人民與內地的聯系，為新疆地區社會經濟的發展引進了外來資源，進一步推動了新疆地區的文化建設。

（五）在商業經濟發展方面，由于各道兼職管理各種事務，所以四道的設置在為新疆的對外事務提供了便利的同時，也有利于該地區商業的發展。所以，四道的設置對新疆地區也是極為有利的。

四、結語

新疆建省以后分巡道以及四道的設置，在新疆社會歷史發展進程中產生了巨大影響，為新疆的社會發展增添了新的活力，同時也加強了新疆各族人民與內地的聯系，從整體上為新疆社會的發展做出了貢獻。尤其是四道的設置，分巡兼管水利屯墾之事，稽查卡倫，對地方行政制度的演變以及新疆地方政區的形成都有著深遠的影響，與此同時還促進了國家的統一和穩定，是新疆歷史發展的里程碑。因此新疆建省以及四道的設置是值得我們去深究的重大事件。

參考文獻：

[1][3]劉子揚.清代地方官制考[M].紫禁城出版社出版，363，363，368，368.

[2][4][9]吳軼群.清代新疆鎮迪道與地方行政制度之演變[J].中國歷史地理論術，2007：6，7.

[5][6][11]吳軼群.清代新疆鎮迪道與地方行政制度之演變[J].中國歷史地理論術，2007：5，7.

[7][8]劉子揚.清代地方官制考[M].紫禁城出版社出版，364，364.

[10]劉子揚.清代地方官制考[M].紫禁城出版社出版，364，364，364.

[12][13]三州輯略.卷2.職官門.