加拿大參與PISA的動機、特點與影響

呂云震 高益民 羅怡雯

摘 要：國際評估成為近年來國際組織涉足教育領域的重要方式。由經合組織發起的PISA成為近些年國際學生評估的先鋒，參與成員從2000年的43個增長到2015年的70余個。與此同時，PISA的覆蓋范圍超越了民族國家，地區參與的熱情也不斷增漲，加拿大就是其中之一。在加拿大，由于沒有聯邦教育部，其各省份參與PISA由來已久。加拿大參加PISA的動機不僅包括對教育質量與公平的探索，還包括對教育問責制度的追求。加拿大參與PISA的主要特點包括聯邦支持，各省獨立參加，參與時間久、范圍廣，整體成績領先OECD平均水平，各省成績較為均衡，以及各省自治與中央政府管理相互協調。PISA給加拿大教育發展帶來了深遠的影響，逐步成為加拿大各省教育改革的重要依據，但同時也出現了片面追求分數與排名的現象。

關鍵詞：PISA；加拿大；國際組織；教育治理；全球效應

近些年，經合組織（OECD）發起的國際學生評估項目（Programme for International Student Assessment，PISA）在全球的影響力呈不斷擴大之勢，參與成員自2000年第一輪的43個增加到2015年的70余個，其中包括許多非OECD國家及地區①。同時，OECD還根據這些“新成員”的經濟與社會發展背景開發了一系列新的評估項目，以滿足這些成員的多重需求。在這一背景下，如何理解近年來越來越多的地區希望直接參加PISA？基于對這一問題的探索，本文特別針對加拿大各省參與PISA的動機、特點，以及PISA如何被地方政府當作“政策工具”加以利用進行分析，以期更好地理解PISA帶來的“全球效應”。

一、加拿大參加PISA的背景和動機

（一）教育治理成為全球化的一部分

教育作為社會的基本組成元素之一，也成為全球化過程中必不可少的一部分。無論是國際組織、國家，還是地區，都在以一種新的、更復雜的方式相互影響。例如，一些地方已經開始有策略地使用國際教育政策推動地方教育的發展，而國際組織反過來也會尋求擴大自身在地方層面的教育影響力[1]。地區、國家和國際組織的相互影響與滲透，體現了一種全新而復雜的全球教育治理方式。

“治理”（governance）一詞最早出現于世界銀行1989年發布的《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續增長》（Sub-Saharan Africa：From Crisis to Sustainable Growth）的報告。從此，治理一詞迅速在政治、管理、環境等領域使用，成為20世紀末以來最常用的詞匯之一。同樣，在教育領域，實現全球教育治理成為近些年各大國際組織期望的目標之一?！熬腿蚪逃卫矶?，在國際層面最重要的機構是聯合國教科文組織”，但當前“全球教育治理的主體不斷朝向多元化的方向發展”[2]。目前，除了聯合國教科文組織，還有世界銀行、OECD等國際機構與組織開始涉足全球教育治理。這些國際組織參與教育治理的方式主要體現在重視人力資本、倡導教育平等、發動全民教育、開展國際評估、統一大學學制、構建學習化社會等多個方面[3]。大量研究開始探討國際組織如何利用政策工具來影響各國的教育改革，從而實現全球教育治理目標。諸多國際學生評估項目作為新型的政策工具，近年來對各國教育改革發揮了重要作用，PISA便是最具代表性的評估項目之一。自2000年第一輪大范圍開展以來，PISA對政府、教育機構、媒體和大眾的影響力不斷增長。PISA與其他評估項目的不同之處不僅在于規模大，還融入了終身學習理念，通過測試學生在閱讀、數學、科學三大核心領域的能力和技巧，為各國義務教育階段學生的基本能力水平評估提供政策依據。此外，PISA每一輪評估后都會提供各國教育綜合排名，使教育落后的國家同其他國家進行橫向比較并進行教育質量反思，及時做出政策調整以改革教育中的不足。

（二）對教育質量與公平的探索

加拿大最初參加PISA的一個重要動機就是獲得加拿大學生在PISA各項素養測試中的表現情況，并初步判斷加拿大教育是否公平。

在首次參加PISA時，加拿大統計局就曾聯合加拿大人力資源與技能發展局設計過一套縱向跟蹤調查——“時代變革下的青年研究”（Youth in Transition Survey，YITS）。這項研究每隔兩年就對同一批參與PISA測試的學生進行一次追蹤調查，內容包括對這些學生進行實地訪談以及對這些學生的家長進行電話訪談。由于YITS項目不僅能夠縱向地對學生的各項素養進行考察，而且能夠對各省的教育質量進行橫向比較，因此可以作為聯邦政府監測全國教育質量的重要途徑之一，同時省級官員也常用YITS項目來說明擴大PISA范圍的必要性。在最近關于加拿大參與PISA的政策文件中，關于教育公平的重要性一再被強調。例如，一份加拿大各省教育部長理事會（Council of Ministers of Education，CMEC）的報告中就提出PISA能夠深入地揭示加拿大國內表現不佳的學生、團體和地區。[4]

此外，一位加拿大政府官員曾表示：“我們有興趣了解加拿大的青少年在基本的素養與能力方面的掌握情況到底如何。我們也對其他國家青少年在這一方面的情況很感興趣，這樣我們就可以與其他國家進行比較了。但是那并不是我們唯一和最終的目的，加拿大政府還希望通過PISA來檢驗加拿大的教育是否公平，我們國家是否有某些區域比其他區域在測試中表現得好，是否某些省在某項測試中表現不盡人意，并可以向表現優異的省學習借鑒?！盵5]

（三）對教育問責制度的追求

如果說對教育質量與公平狀況的了解是加拿大各省參加PISA的初衷，那么通過PISA建立起加拿大教育問責體系則是各省更深層次的追求。

自20世紀60年代后期加拿大中學畢業考試被取消之后，一直都沒有一個能夠檢驗加拿大整體學生學業水平的評價項目。因此，幾十年來加拿大各省市的教育質量到底如何、教育是否公平等問題一直為聯邦、省政府官員所關心。內部和外部評價系統的缺失，使得加拿大各省的教育出現了“無處問責”的現象，急需一個外部評價項目來為加拿大教育問責提供依據。

20世紀90年代末，加拿大組建了一個特別委員會來討論上述事宜。該委員會提議建立一個教育質量和問責辦公室從而進行省級、全國和國際教育評估?！拔覀儾辉儆兄袑W生畢業考試系統，當然未來幾年也不會再有。但是我們需要某種評估，對每個省份的學生的學習情況如何、各省學生之間是否有差異等情況進行考察。在當今全球化和人才競爭激烈的世界，PISA將會為我們提供這些方面的數據與信息”。[6]

二、加拿大參加PISA的特點

（一）聯邦支持，各省獨立參加

由于“一個國家的總體樣本未必能說明各地區的實際情況”，自2012年起，PISA開始擴增地區參與者，其結果更具有地方政策導向作用。許多國家意識到如果讓更多的地區出現在PISA排名中，那么他們能夠從PISA中獲益更多。地方本身對于參與PISA的興趣也日益增長。“我們認為，用總體樣本代表參與國很重要。同樣地，他們中的地區、省份和城市來代表他們自己也很重要[7]。”因此在考慮地區參與PISA的動機時，就不能僅僅將目光窄化在OECD自上而下的推動作用方面。地區參與PISA同時具有自下而上的動機，且這可以為地區提供更加詳細的關于其教育質量的數據與反饋。美國就是一個很好的例子，馬薩諸塞州教育部門表示，雖然了解美國的情況，但更想知道自身在美國處于什么樣的水平[8]。對于一些有足夠能力進行深入的數據挖掘的國家，如加拿大，他們能通過分析各省的PISA數據從而發布各省的教育質量評估報告，這對于一個沒有聯邦教育部的國家來說是十分有必要的。關注地區參與PISA的動機進一步細化了其在不同范圍內的政策影響，而不僅限于國家層面。

加拿大是一個聯邦制國家，共有10個省和3個區，其教育系統高度分權，沒有統一的中央教育部門。加拿大的省份都是作為“非判定區”②參加PISA測試的。各省對于成為“判定區”并不感興趣，因為成為“判定區”就意味著要支付更多的費用，并且需要雇用更多的全國項目負責人，開發并開展針對他們自己地區的測試。[9]

加拿大參與了PISA設立以來的全部6次測試。在2000年第一輪測試中，加拿大是最后一批決定加入的。在6次測試中，加拿大10個省全都是作為“非判定區”參加的，但3個區不參加。由于加拿大教育由各省和地區獨立管理和運行，英語和法語為通用語，因此必須要有大量的樣本來支撐各省之間復雜多樣的教育系統，其樣本數明顯超過了大多數OECD國家。

實際上，在決定參與2000年PISA之前，聯邦政府原計劃資助另一個全國性的評估項目，不過該項目很快就被PISA所取代。這是因為聯邦政府在對PISA進行了全面了解之后認為，PISA不僅能提供各省的教育質量評估結果，還能看出加拿大在國際上的教育地位。由于各省參與PISA項目受到來自聯邦政府的資助，因此各省只被允許不參加特定的PISA項目，但必須參加PISA主要項目的測試。

（二）整體成績領先OECD平均水平，各省成績較為均衡

總體而言，加拿大在歷屆PISA中的成績都比較令人滿意，其平均成績一直高于OECD公布的平均成績（見表1）。實際上，自2000年以來，只有芬蘭學生的成績一直高于加拿大。

加拿大不僅在得分方面表現出色，更重要的是各領域發展較為平衡。PISA在教育均衡方面的測試結果顯示，加拿大在促進學生充分發展以及培養不同階層和文化背景下學生的獨立思考能力和公民意識方面，在各國中較為突出。加拿大PISA結果顯示：該國獲得低分者比例低、高分和低分間的差距較小、校際間的分差較小、成績和社會經濟地位間的聯系相對較小、移民家庭學生和本土學生間的成績差距較?。ㄒ姳?）。[10]

鑒于加拿大是OECD中唯一沒有聯邦教育部的國家，以上這些結果顯得尤為耐人尋味。因為一般來說，中央統一管理更有利于教育公平政策的推行和教育資源的均衡分配。其他一些設有聯邦教育管理部門的國家，如美國、德國等，從2000年以來，在PISA中基本達到OECD的平均成績，但在教育均衡方面遠不如加拿大。

（三）各省自治與中央政府管理相互協調

盡管各省參與PISA獲得了聯邦政府的財政支持，但PISA的大部分工作都是由各省、學校理事會和學校完成的。因為加拿大的樣本較大且各省的地理、文化差異也較其他發達國家大，因此非資金支持顯得更為重要。加拿大全國學校樣本超過1000所，這就意味著在前期準備、管理、組織等方面的工作，以及調用教室、計算機以確保PISA順利進行的工作都十分艱巨。此外，在某些省份，讓學生參加測試還需要征得家長的同意，這無疑又增加了各學校的工作量。因此，各省在非資金方面的投入與貢獻絲毫不遜于聯邦政府為該項目提供的資金支持。

加拿大主要有三個聯邦政府機構負責PISA在全國范圍的籌備與開展，分別為加拿大就業及社會發展部（Employment and Social Development Canada，ESDC）、加拿大教育部長理事會、加拿大統計局（Statistic Canada）。各省參加PISA的主要項目都有相應的資金資助，并且可以根據自身發展的實際需求參加由政府支持的PISA中的選擇性項目。如在PISA2015中，加拿大就業及社會發展部應加拿大財政部門的要求，提出了所有省份都要參加理財素養測試項目，并且提供全額資助。

加拿大是PISA全球理事會成員之一。在加拿大，由PISA國家指導委員會負責審核和批準關于PISA的重大決定。各省都會派出代表出席PISA國家指導委員會的相關會議，討論并決定加拿大在PISA中的方案與策略。

三、加拿大參加PISA對其國內教育改革的影響

（一）PISA成為加拿大各省教育改革的重要依據

通過參加PISA，加拿大各省對各自的教育制度與教育質量有了全面的了解，并且可以和其他國家進行對比，特別是和與其經濟、社會結構、文化發展相似的國家進行比較。同時，與其他省份也可以進行比較。例如，魁北克省可以與安大略省進行比較，也可以與其他法語國家（如法國）以及一些表現突出的亞洲經濟體進行比較。

雖然整體上加拿大在PISA中的表現優異，但各省依然會以PISA數據為基礎，從其他國家學習先進的教育經驗，向國內表現優異的省份“取經”，進而對原先的教育體系進行調整與改革。例如，曼尼托巴省在2012-2013年度的相關報告中比較了與其他省份的閱讀分數差距，闡明了改善閱讀水平的步驟并修訂了數學課程，以“確保學生有基礎理解力和技能”；薩斯喀徹溫省2012年度的報告指出該省所有PISA成績明顯低于加拿大平均水平，該省教育部門由此證明原著居民需要更多的支持，并提出了“全面提高原著居民從幼兒園到高中階段識字和計算能力”的教育目標；新不倫瑞克省在PISA2009成績出爐之后重新審議了其法語沉浸式教學課程；安大略省開展了讀寫與算術計劃，提高初級閱讀和數學能力，同時開展學生成才計劃，提高高中生畢業率[11]。此外，在PISA2012數學素養評估中，魁北克省的成績在所有參與國和地區中處于領先水平，也是唯一數學成績獲得二級以下的學生人數在過去9年沒有增加的省份，為國內其他省份提供了范例。[12]

更加值得關注的是，PISA2012結果公布之后，加拿大國際排名的下降引起了各界強烈的反應。部分地區甚至將加拿大數學素養在PISA中的下降稱為“全國緊急狀態”，并呼吁要在兩個方面立即采取措施：加強數學教師培訓；對各省數學課程內容重新審議。以前教師培訓曾被認為是加拿大在PISA中表現出色的原因，然而現在有些人認為“許多加拿大的小學教師缺乏扎實的數學知識和有效的教學方法。加拿大僅有一小部分師范學院的教師擁有博士學位，遠低于國際平均水平?！盵13]

可以看出，加拿大聯邦和各省都將PISA結果作為教育改革的重要參照依據。PISA加深了教育決策者關于教學背景影響因素的理解，同時也為教育研究者提供了一個較為完善的、可供參考的教育研究與改革框架。顯然，PISA結果間接影響了加拿大教育政策制定和改革。

（二）出現了片面追求分數與排名的趨勢

近些年，表現突出的省份會傾向于在國際報告中發布該省的PISA結果。其實在上世紀90年代后期，當加拿大決定參加PISA2000時，大多數的省份對于將PISA結果發布在國際報告之中是非常不情愿的，因為在過去的30年間一直缺乏教育質量檢測機構和全國性的教育質量發展報告，致使他們在國際比較面前選擇了卻步。但不久就有一些省份開始尋求將PISA結果納入國際報告，因為一些國家和地區在借鑒了教育發達地區的經驗之后開展了針對性的教育改革，取得了較為突出的效果。這引起了加拿大各省的關注，并很快向教育發達地區借鑒相關經驗，同樣取得了顯著效果。例如，魁北克省作為最早要求將PISA結果公布于國際報告，就是因為該省的數學測試結果非常優異。同樣，安大略省也緊跟其后，因為該省是“世界上少數幾個不僅閱讀素養得分很高，而且高收入家庭和低收入家庭的學生差距相對較小的地區之一”。

并不是所有省份都可以取得如此優異的成績。PISA成績相對落后的省份也發起了一系列關于提高PISA成績和排名的教育改革。例如，阿爾伯塔省的年度報告在比較了各省平均水平后，把PISA成績作為實現他們的第四個目標“參與和有效的治理”的重要參考指標[14]。新斯科舍省依據每個PISA周期的測試重點設定其學科目標。[15]

從其他國家的經驗來看，在沒有充足論證的情況下進行改革，很容易引起恐慌。在討論PISA結果時，人們經常會混淆因果關系和關聯性。任何結論都應當得到數據的印證，如其他國際組織的研究結果、各省評估結果等。教育的最終目的不是在PISA中贏得好名次或片面地提高本國的國際排名，而是均衡地提高所有學生的成績。應該將PISA指標融入國家政策或各省的政策之中，根據各省的教育實際情況進行適當的改革，而不是簡單地替換原先的政策。另外，應更多地對教育數據進行深度挖掘，并結合教育背景性因素綜合看待PISA結果，才能大大提高利用PISA結果的有效性。

注釋：

①本文將所有參加PISA測試的主權國以下的單位（如省、市、區等）統稱為地區，以區別于以主權國為單位參與PISA的國家。

②OECD根據地區抽樣的不同將參與者分為“判定區”（Adjudicated Area）和 “非判定區”（Non-Adjudicated Area）。OECD對于以上兩種情況具有嚴格的區分，主要體現在對二者的采樣、分析等方面。對于“判定區”參加者，需要抽取兩組樣本，一組是作為國家總樣本的一部分，另一組是獨立的，通常樣本量比第一組要大得多，抽取的樣本要經過嚴格的程序，以確保具有該區域的代表性，并且符合OECD的技術標準。而對于“非判定區”，取樣和標準相對都沒有“判定區”那么嚴格。通常情況下，對于所有PISA參與國來說，都會有三組變量用來代表該國的學生和學校：COUNTRY用來表示國家變量，SCHOOLID用來表示學校變量，STIDSTD用來表示學生變量。對于“判定區”來說，會增加第四組變量——SUBNATIO來表示該國范圍內的某一地區參加PISA的情況。

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[10]OECD. Results in Focus： What 15-year-olds Know and What They Can Do with What They Know： Key Results from PISA 2012 [EB/OL].http：//www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm， 2018-02-03.

[11]OECD.PISA 2009 Results： What Students Know and Can Do. Student Performance in Reading， Mathematics and Science（Volume I）[R]. Paris： OECD Publishing， 2010.

[13]Council of Ministers of Education.Canada Teacher Education and Development Study in Mathematics 2008： Canadian Report[R]. Toronto： Author， 2010.

[14]Alberta Education. Curriculum Redesign-letter from the Minister [EB/OL].http：//education.alberta.ca/department/ipr/curriculum/ministercrletter.aspx，2018-02-09.

[15]Nova Scotia Education and Early Childhood Development. Nova Scotia Students Perform Well in International Assessments[EB/OL].http：//novascotia.ca/news/release/？id=20131203001，2018-02-17.