計劃管用，獎勵無效？

李葉明

“家庭計劃”收效快

新加坡與許多國家一樣經歷過“戰后嬰兒潮”。日本投降后，新加坡人民從二戰的戰火、殺戮、逃亡及艱難度日中走出來，生育率出現了補償性的大幅反彈。據統計，從1947年到1965年的建國初期，新加坡新生兒超過100萬，而新加坡當時的總人口還不到200萬。可見新生人口的比例之高，“戰后嬰兒潮”來勢之洶涌。

當時新加坡華人普遍保留了“多子多福”的傳統，結婚和生育年齡也偏早。所以最早誕生的“戰后嬰兒”，到了新加坡獨立初期，已開始進入結婚和生育年齡，如果不加“控制”，沒有“計劃”，那么“嬰兒潮”很可能會延續下去，并出現疊加效應。

當時新加坡的整體情況并不好。新加坡1959年獲得自治，1963年與馬來西亞合并，1965年8月被踢出馬來西亞聯邦后宣布獨立。當時經濟落后，住房、醫療、衛生和兒童就學問題全面吃緊，城市邊緣有大量貧民窟，失業率更一度高達12%，社會上充滿動蕩和不安定因素。

以總理李光耀為首的政府，一方面要大規模興建組屋，擴建和新建學校，大力推動早期工業化，以解決就業問題；另一方面也必須實行“家庭計劃”政策，提倡一對夫妻生“兩個就夠了”，以降低當時偏高的生育率。

新加坡政府在1968年通過立法，讓墮胎合法化；同時大力宣導，鼓勵婦女做節育手術。為“懲罰”超額生育，政府修改雇用法令，減少婦女分娩所享受的帶薪假期；并立法提高生育多胎者分娩、看醫生、住院等相關費用；超生子女也無法在入學方面獲得相同待遇，人為造成他們讀書難、學費貴的問題。影響下一代智商和能力的決定性因素。為此，李光耀政府專門運用措施鼓勵低教育水平者進行節育手術，還一度把節育作為外來女工取得新加坡工作準證的先決條件，以防止她們在新加坡生兒育女。

“家庭計劃”屬于較溫和的“二胎方案”，在一系列措施出臺后，很快取得了立竿見影的效果。新加坡生育率從1960年代的5.45急劇下滑，到1975年就已低于人口替代水平——即平均每對夫婦生育2.1個子女。

更令人意想不到的是，生育率在1975年低于替代水平后，在政策沒有加碼的情況下繼續下滑，并沒有停在預料的“兩個就好”的水平。到1984年，已下滑至遠低于替代水平的1.62。而這個時候，新加坡完成了以勞動力密集型為特點的第一輪工業化，開始出現勞動人口短缺的問題。

鼓勵生育成效低

新加坡政府審時度勢，迅速在1984年提出新的人口政策，鼓勵受過高等教育的夫婦生育三個或以上子女，也就是有條件放開“二胎政策”。可是生育率絲毫沒有反彈的跡象。

兩年后，新加坡解散“家庭計劃組織”，全面放開生育政策。1987年更宣布大幅調整政策，轉為“鼓勵生育”。在鼓勵生育政策下，新加坡的生育率僅從1987年的1.62小幅回升到1988年的1.96，仍未達到人口替代所需要的2.1，并很快又在1989年回跌至1.75。

從1989年至1996年，新加坡的生育率一直穩定在1.7左右，但1997年開始再次下滑，到2002年后僅能維持在1.2左右。其中，新加坡馬來人的生育率較高，華人生育率明顯低于全國平均水平，大概只有1.1。這與當時臺灣、韓國的生育率大體一致。

不難看出，從1984年有條件放開生育政策開始，新加坡生育率始終頑固走低，這顯然與限制生育政策無關。反倒是在這期間，政府從放開生育政策很快過渡到鼓勵生育政策，但生育率依然不見起色。這本質上反映了城市化和工業化對生育的“抑制”作用，與很多發達經濟體生育率普遍低落的情況相似。

新加坡是一個城市化小國，沒有大量農村人口對城市人口進行補充，在勞動力不足的情況下，只能引進外國勞工和外來移民。政府非常希望把公民的生育率維持在2.1的人口替代水平，以減緩人口的老化趨勢和可能出現的人口萎縮。

于是，新加坡政府在2001年推出“結婚生育配套”，開始獎勵生育。這個配套在2004年、2008年、2013年三次得到加強。據有關方面統計，政府的各種獎勵措施加在一起，以育有兩名子女的家庭來計算，可獲得總額超過14萬新元（約70萬元人民幣）的補貼。

即便如此，生育率在政府每次宣布加碼獎勵措施后，都只是取得小幅反彈，然后又繼續深跌。這一點令人好奇，為什么獎勵生育的措施就不如之前的計劃生育來得立竿見影呢？

其實，新加坡當年普遍貧窮，只要提高生兒育女的成本，就足以迫使很多家庭放棄生娃的想法。可是當大家富裕起來后，有多少人會為了拿政府的獎勵而多生娃呢？尤其是那些受過高等教育，職位高、工資高的人，生孩子絕對是“虧本買賣”。

這些年養兒育女的成本一直水漲船高。有人曾算過一筆賬，一個普通家庭養大一個孩子（完成大學教育），生活費、教育費、補習費，加上為照顧子女所花的時間折算成金錢，至少在80萬新幣以上。父母職位越高，這個數字也會更高，超過百萬新幣不在話下。這還不包括“機會成本”的損失。

所謂“機會成本”，例如現在新加坡的帶薪產假已從當年的一個月上調到三個月。可是一些媽媽選擇只休兩個月。雖然政策對懷孕婦女有保護，但請過長的產假是否會影響升遷、加薪，或耽誤期間可能被賦予的更重要的工作？這就是媽媽們可能要付出的“機會成本”了。

社會觀念的轉變

與個人承擔的育兒成本相比，政府獎勵的14萬新元實在是九牛一毛。當然，也不是所有父母都因為這個而不肯多生。喜歡孩子的父母還是有的。所以在新加坡看到有3個或以上孩子的大家庭，不需要吃驚。而且調查顯示，多數父母愿意生育至少兩個孩子。

但問題是，隨著受教育水平提升，年輕人的工作機會既多又好，他們大多選擇學成后，先打下一定的事業基礎才考慮結婚和生育問題。這導致了結婚和生育年齡普遍推遲，甚至有人主動或被動地選擇不婚不育。這對生育率的打擊或許更大。

對此，政府似乎也沒有更好的辦法。在多次加強的“結婚生育配套”中，有專門措施協助已婚夫婦更快及更容易地獲得組屋分配，以鼓勵新加坡人早婚早育。針對晚婚晚育者，為協助已過最佳生育年齡但還想生育的夫婦生孩子，政府對接受昂貴的人工受孕及試管嬰兒夫婦也有可觀的補貼。

相關政策還貼心地顧及雙職工夫妻平衡家庭與工作的需要，不僅讓媽媽享受產假，也讓爸爸享受陪產假，另外還推出父母共用產假計劃，鼓勵為人父者在育兒方面扮演更重要的角色，以免職業女性因拿過多產假而影響職業發展。

可所有的這些都沒有收獲期待的結果。這也與觀念轉變有關。新加坡人，即便是華人，已改變了“多子多福”的傳統，“養兒防老”的觀念也在淡化。在新加坡老人中甚至流行這樣一句順口溜：切莫人在天堂、錢在銀行、子女在公堂。意思是如果留下的遺產多，子女又多，往往會發生子女為爭奪遺產而對簿公堂的悲劇。可見，多子未必多福，養兒未必防老。年長者的這些擔憂往往也會傳導給年輕人，形成不愿多生的觀念。

在多次加強獎勵生育政策后，生育率依然低迷，新加坡政府意識到，短期內可能無法重回替代水平，因此必須引進年輕移民來填補。政府的目標是每年引進1.5萬至2.5萬新公民。可是相關移民政策又引發爭議，成為政府要面對的另一挑戰。

（作者系新加坡隨筆南洋網主編）