鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)

蔡繼明

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中共十九大報(bào)告提出的七個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略之一，雖然其它六個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略中沒有中共十八大以來強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但其中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略首先要解決的無疑是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題。所以，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同步實(shí)施，才能取得預(yù)期效果。

“三農(nóng)問題”的核心

“三農(nóng)問題”始終是全黨工作的重中之重，其核心是農(nóng)村人地矛盾。我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入的差距近幾年雖有所降低，但很大一部分是農(nóng)民工的務(wù)工收入所做的貢獻(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)有2.8億農(nóng)民工，至少一半被算作城鎮(zhèn)常住人口，他們的收入平均在3000元以上，如果把他們的收入算在城鎮(zhèn)居民里面，城鄉(xiāng)居民收入差距是擴(kuò)大的。而實(shí)際上，農(nóng)民工寄回或帶回家去的收入也被算作農(nóng)村居民收入了，這樣，城鄉(xiāng)居民收入差距就縮小了。

另外，盡管到2020年扶貧攻堅(jiān)任務(wù)會(huì)如期完成，但目前貧困線是以2011年2300元不變價(jià)為基準(zhǔn)，2016年約為3000元，按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，約為每天2.2美元，略高于世界銀行1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。考慮到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，我國(guó)將成為中等偏上收入國(guó)家，若參照2.5美元/人/天的較高貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口規(guī)模將改變。所以說，農(nóng)村扶貧脫貧永遠(yuǎn)在路上。

農(nóng)村貧困的根本原因是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率過低。從我國(guó)人口與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡看，第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)的增加值只占GDP的8.6%，但農(nóng)村人口按常住人口算還有42.65%，按戶籍人口還有58.8%，至少1/3的勞動(dòng)人口還在農(nóng)村就業(yè)。這說明農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于第三、第二產(chǎn)業(yè)。

我國(guó)的糧食單產(chǎn)，以2014年為例，按實(shí)際耕地面積計(jì)算為440公斤，只及氣候生產(chǎn)潛力相近的日本、荷蘭1960年代初中期，英國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)1970年中期，以及德國(guó)1980年代中期，美國(guó)1990年代初期的水平，也只相當(dāng)于中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)提出的單產(chǎn)潛力的36%。以農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)和農(nóng)業(yè)增加值來衡量，我國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只及2006年高收入國(guó)家的9.9%，歐元區(qū)國(guó)家的11.8%，日本的14.4%，美國(guó)的41%。

要解決“三農(nóng)問題”，一定要提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低的原因是人地矛盾。我國(guó)農(nóng)村的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)均額異常狹小，20億畝耕地由2.2億農(nóng)戶一平分，大概每戶8.7畝，這在世界上屬于超小規(guī)模。和超大規(guī)模的澳大利亞相比是1∶7043，和大規(guī)模的加拿大比是1∶563，和中等規(guī)模的歐盟相比是1∶56，和小規(guī)模的日本比是1∶10。解決“三農(nóng)問題”，根本出路是加快城市化，減少農(nóng)民，讓人口從農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)就業(yè)，從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與過去的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略有所不同。前者更強(qiáng)調(diào)要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，尤其是最后一點(diǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如前所述，當(dāng)前農(nóng)村戶均8.7畝地，目前達(dá)到50畝以上的農(nóng)戶，全國(guó)只有350萬，戶均100畝。日本的農(nóng)戶已達(dá)到平均100畝的水平。我們?nèi)粢_(dá)到這一適度規(guī)模，只需留下2000萬農(nóng)戶足矣。這在短期內(nèi)雖然不可能，但應(yīng)成為長(zhǎng)期努力的目標(biāo)和方向。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一定要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同步實(shí)施。

如何同步推進(jìn)

雖然2017年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)58.52%，但這個(gè)速度并不能說很高。從絕對(duì)水平看，目前我國(guó)按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率與全球平均水平大致相當(dāng)，但低于美國(guó)82.9%、德國(guó)74.2%、日本92.3%、俄羅斯74.2%、巴西85.1%、南非62.9%的水平。從相對(duì)發(fā)展速度看，我國(guó)近40年處在城鎮(zhèn)化率從30%到70%的世界城鎮(zhèn)化加速期，我們不能用加速期的速度與處在城鎮(zhèn)化率30%以前的慢速期國(guó)家相比。

目前，常住人口和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率相差16個(gè)百分點(diǎn)，這就是2.2億農(nóng)民工及其家屬，他們是被城鎮(zhèn)化的，在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及住房等方面尚未真正享受到城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇。另外，我國(guó)的城市化率是低于城鎮(zhèn)化率的，如果從城鎮(zhèn)人口中扣除2.2億鎮(zhèn)民，城市化率只有42.4%。

從制度層面看，影響城市化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的根本原因，是對(duì)人口與土地的空間配置仍未充分讓市場(chǎng)起決定性作用。因此，要同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，就要按照中共十八屆三中全會(huì)的精神，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮決定性作用，建議主要從以下四個(gè)方面入手：

第一，放寬乃至取消特大超大城市人口規(guī)模限制，提升我國(guó)城市化整體水平。根據(jù)聯(lián)合國(guó)公布的數(shù)據(jù)，近60年來世界城市化的發(fā)展都是人口在向特大、超大城市集中。從我國(guó)2016年的數(shù)據(jù)可以看出，年度進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的數(shù)量在減少。2000年以來，城市化速率出現(xiàn)下降趨勢(shì)，這會(huì)影響到工業(yè)化階段的最后完成和2035年基本現(xiàn)代化，以及2050年全面現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，無論是從作為世界上人口最大的國(guó)家，還是從工業(yè)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段看，我國(guó)的特大超大城市都還不夠多，不夠大，還有發(fā)展空間。諸如北上廣深等這些特大超大城市有著比較完善的公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施，第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，應(yīng)該將更多的土地資源和財(cái)政資源向它們傾斜，讓它們?yōu)槌鞘谢w水平的提升做出更大貢獻(xiàn)。

第二，發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，優(yōu)化人口和土地空間配置。土地資源的配置同樣要由市場(chǎng)來決定。當(dāng)前，我國(guó)東西部之間存在人口和土地資源的錯(cuò)配。建議有關(guān)部門遵循市場(chǎng)規(guī)律和人口流向，使新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給更多地向特大超大城市傾斜，從而優(yōu)化城鄉(xiāng)人口與土地的空間配置。

第三，深化征地制度改革。嚴(yán)格按照公共利益原則縮小國(guó)家征地范圍，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進(jìn)入市場(chǎng)，以滿足城市發(fā)展中非公益性用地的需要，同時(shí)增加城市住宅用地的供給，有效遏制房?jī)r(jià)上升，降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻。

第四，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快承包地流轉(zhuǎn)。要建立農(nóng)村承包地有償轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制，不強(qiáng)迫進(jìn)城落戶農(nóng)民放棄農(nóng)地承包權(quán)，對(duì)于已進(jìn)城落戶的農(nóng)民主動(dòng)放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為也不應(yīng)禁止。要擴(kuò)大承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)范圍，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營(yíng)、開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。要消除阻礙工商資本下鄉(xiāng)的障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

（作者系第十三屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委員，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授）