改革開放40年來中國外資政策的演變與調整

張 菲

改革開放40年來，中國對外商投資的認知和外商投資的政策法規在不同的時期有所調整，外資的管理體制不斷與國際接軌，利用外資的理論和實踐不斷豐富，外資的規模和質量持續提升。外商投資和外資企業對中國經濟和社會產生了重要影響。

一、改革開放以來中國利用外資的概況

1.外商直接投資規模和增速

改革開放初期，中國相對落后的基礎設施和經濟制約了外商投資的發展，1979至1984年間，中國實際利用外資金額僅為41.04億美元，1990年中國實際利用外資金額高達34.87億美元。1992年鄧小平“南方談話”之后，中國外商投資增長迅速，當年就超過了110億美元。2000年達到407.15億美元。2001年中國加入WTO，外商投資規模和增速迎來了新一輪的高峰。2008年國際金融危機，中國實際吸收外資流量超過千億美元大關。2010年高達1147.34億美元。2012年以來，中國外商投資呈現低速增長，甚至負增長。2017年我國實際利用外資為1310.4億美元。整體而言，改革開放40年來，中國實際利用外資規模除個別年份略有下降外，基本呈現較快的增長趨勢。1985—2017年，我國利用外資年均增長速度為8.8%。

表1 1979—2000年中國實際利用外商直接投資的年流入量

數據來源：商務部歷年外商投資統計

表2 2001—2017年中國實際使用外商直接投資的年流入量

2.外商直接投資的來源地

根據歷年我國境外投資統計，中國香港長期以來是外資第一大來源地，最高時期，港資占外資比重約為60%，最低時期也在30%以上。英屬維爾京群島位列第二，其次是日本、美國、新加坡、中國臺灣、韓國、德國、英國等。另外英屬維爾京群島、西薩摩亞群島、開曼群島、毛里求斯、百慕大群島、盧森堡、巴巴多斯和文萊等8個避稅港通常是投資的中轉地，而非真實投資來源地。在20世紀90年代到21世紀初，有大量外資是從中國內地“返程”來香港或者上述避稅港，以獲取外資優惠政策，得到更好的產權保護和金融及稅收服務。隨著中國內外資企業所處的環境日趨平等，從稅收優惠來說，返程投資的“假外資”動力大大減弱。

3.外商直接投資的區域分布

中國進行了漸進式的區域開放。受地區經濟發展狀況、基礎設施狀況和對外資開放的時間次序的影響，外資在中國的地區分布和投資金額占比呈現階梯狀，依此是東南沿海地區、中部地區和西部地區。中國在對外資開放過程中，之所以首先開放沿海省份，是因為三個方面的原因：一是該地區經濟發達；二是靠近大海，便于海外進出口貿易；三是沿海地區有較多海外華僑，有對外商業交往方面的傳統和經驗，可以更好吸收外資。20世紀八九十年代，廣東、福建、北京、上海首先對外資開放，接著江蘇、遼寧、浙江、山東、天津也相繼對外開放。2000年隨著西部大開發戰略的實施，外資也開始大量進入中西部地區。

4.外商直接投資的產業分布

為保證產業安全和對外資開放的從容試驗，中國產業對外資逐步開放。最初中國對外資開放的是制造業，目的是利用中國勞動力及其他要素低成本的優勢，發展出口導向型制造業。中國利用外資金額占比靠前的制造業有通信、計算機和其他電子設備，其次是化工材料、化工產品、通用機械、紡織品、專用設備、醫療醫用產品。2001年中國加入WTO以來，服務業開放步伐加快。金融、電信、廣告、旅游、文化、電影、醫療等行業逐步對外資開放。2011年，中國服務業吸引外資占比升至47%，首次超過制造業。2013年服務業吸收外資金額首次占比過半。

二、不同時期中國外資政策的調整及作用

中國外資政策是在中國改革開放過程中不斷調整和發展的。外資政策的制定受中國各界特別是政府部門對外商投資認知水平的影響，更重要的是受中國利用外資目的的影響。中國外資政策演變過程中追求的目標有兩個方面：一方面，要確保外國的資本、技術、管理經驗等能夠應用于中國，促進中國經濟社會發展；另一方面，又要防止外商投資和外資企業的影響力過大，威脅中國的產業安全和經濟安全。此外，外資政策的調整既要監管外商投資的行業、區域和進程，同時又要服務于外資企業的訴求和本國吸引外資的需求。

1.法律監管政策不斷完善

改革開放初期的外資三法，即《中華人民共和國中外合資經營企業法》（1979）、《中華人民共和國外資企業法》（1986）、《中華人民共和國中外合作經營企業法》（1988）及其實施條例的相繼頒布，形成了中國外商投資的法律依據。其他法律還包括《廣東省經濟特區條例》（1980）和《中華人民共和國國務院關于鼓勵外商投資的規定》（1986）。在上述法律中，1986年頒布的《外資企業法》承認外資成立獨立企業的權利，當年出臺的《鼓勵規定》包括各種優惠政策，例如降低土地使用費、提供勞務補貼、稅收優惠等，表明中國對外資的態度從嚴格控制轉向歡迎。1994年《中華人民共和國公司法》規定，外商投資的有限責任公司和股份有限公司適用該法。

2001年中國加入WTO后，對外資監管的法律發生實質性的變化。為了遵守WTO相關協議，中國修改了所有與外商投資相關的法律，更多行業向外資開放，對外資企業外匯余額、當地含量、出口業績、報備生產及經營計劃等要求也取消了。2006年《關于外國投資者并購境內企業的規定》是中國首部以國際管理為基準的跨國并購法規。2007年中國頒布首部《反壟斷法》，目的是預防和制止壟斷行為，對內外企業一視同仁。2011年中國商務部發布通知，要求建立外國投資者并購境內企業國家安全審查制度。2015年商務部公布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》，2017年商務部將充分吸收社會各界相關建議的外國投資法的送審稿上報全國人大。2018年3月全國人大表示有望在本年度將“外資三法”整合成《中華人民共和國外國投資法》，予以正式推出。《外國投資法》的正式出臺，將改革我國外資管理體制，切實保護外商投資的合法權益，促進公平競爭，營造更加穩定、透明、法制化的營商環境。

2.行業開放水平不斷提高

行業開放政策的目標是希望引導外資進入目標行業。因此在行業政策及進入門檻上，既有鼓勵外資進入的行業，也有限制或禁止的行業。1995年第一批“引導”外資進入中國特定行業的法規頒布，包括《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》。2002年以后《外商投資產業指導目錄》每隔四年修訂重新公布一次，目錄將外商投資產業項目分為“鼓勵”“允許”“限制”和“禁止”四類，成為外商投資中國要參考的第一關。2007年“目錄”的修改標志著中國外資的幾個轉折。一是為推動高新技術行業吸引外資，500多個高新技術行業進入“鼓勵類”；二是出于對環保的重視，資源節約和新能源、環保類行業進入“鼓勵類”，高能耗、高污染項目進入“限制類”和“禁止類”；三是為促進服務業發展，服務外包和現代物流進入“鼓勵類”。此外，《國民經濟和社會發展五年規劃綱要》中也體現了行業發展的外資策略和導向。

從2013年8月上海自貿試驗區設立至2018年7月，我國共設立上海、天津、廣東、福建等11個自貿試驗區，自貿區內外商投資由審批制轉向“負面清單”管理。至2017年底，自貿試驗區外商投資“負面清單”已由2013年的190項減少至2017年的95項，總量減少了50%，減少最多的是制造業。為貫徹落實負面清單管理模式，兌現擴大開放承諾，2018年6月28日和6月30日，國家發改委和商務部公布了《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》(簡稱“2018全國版清單”)和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》(簡稱“2018自貿區版清單”)。2018自貿區版清單由2017版的95條措施減至45條措施，比全國版的48條措施也減少3條。行業開放集中在交通工具制造(特別是汽車，也包括飛機)、金融、基礎設施、農業、礦產資源等，同時還取消了一些行業的外資股比限制。

此外，由于國際招商引資競爭激烈，2017年1月至2018年6月，國務院罕見地三次發文，擴大行業開放，以穩定外資規模，提升利用外資的質量水平。2017年1月國務院發布《關于擴大積極利用外資若干措施的通知》（簡稱“5號文”），進一步擴大服務業、制造業、采礦業外資準入，內外資同等參與“中國制造2025”計劃。2017年8月國務院又發布《關于促進外資增長若干措施的通知》（簡稱“39號文”），在新能源汽車、船舶設計、銀行業、證券業、保險業等12個領域對外資開放。2018年6月，國務院正式發布了《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》（簡稱“19號文”）。19號文提出取消或放寬交通運輸、商貿物流、金融服務、專業服務等領域外資準入限制，加大自由貿易試驗區范圍內電信、文化、旅游等領域對外開放壓力測試力度。

3.區域開放空間逐步擴大

沿海城市及地區的開放。中國的第一批經濟特區深圳、珠海、廈門和汕頭分別坐落在廣東和福建的沿海地區，由于地理位置和戰略意義特殊，一方面可以與海外華僑建立國際貿易投資網絡，另一方面遠離內地主要的城市和軍事設施，可以將政治和軍事風險降到最低。因此這四個地區在特殊監管政策下，成為改革開放最早的試驗田。1984年中國政府接著宣布開放14個沿海城市和海南島。鼓勵新開放地區建立“經濟技術開發區”，實施與特區相同的優惠條件。1985年長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲地區被劃為沿海經濟開放區。1988年遼東半島和山東半島也成為沿海經濟開放區，同年海南島成為經濟特區。

經濟開發區的設立。1992年鄧小平視察南方發表談話后，政府開始把外資政策與國家及地方的產業發展相結合，設立經濟開發區。設立經濟技術開發區的目的是為了引進外資，開發高技術產業，擴大出口。根據開發區的規模等級，經濟開發區分為國家級開發區、省級開發區和市級開發區等。2014年11月國務院發布《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》，把開發區定位為“培育吸引外資新優勢的排頭兵”，為開發區的體制機制創新與外資高質量發展，指明了方向。截至2017年底，我國各類開發區有2543家。其中，國務院批準設立的國家級開發區有552家，經濟技術開發區219家，高新技術產業開發區156家，海關特殊監管區域135家，邊境/跨境經濟合作區19家，其他類型開發區23家。

沿邊地區的開放。1992年，國家實施沿邊開放戰略，國務院發布了一系列文件，陸續批準琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興等13個城市為沿邊開放城市，加上遼寧丹東，共批準設立了14個國家級邊境經濟合作區，并給予了一些優惠政策。2015年國務院發布《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，指出重點開發開放試驗區、沿邊國家級口岸、邊境城市、邊境經濟合作區和跨境經濟合作區等是對外開放合作的重要平臺，國家通過差異化的優惠扶持政策，促進上述地區的開放發展。

中西部地區的開放。2000年國務院制定了《實施西部大開發的若干政策措施》，中央政府出臺了一系列吸引外資進入西部地區的優惠政策。此后，又發布《中西部地區外商投資優勢產業目錄》，以各種優惠政策，鼓勵外資進入中西部地區和東北地區開展業務。

沿海、內陸、沿邊“三位一體”開放格局的形成。2007年黨的十七大報告提出“深化沿海開放，加快內地開放，提升沿邊開放”。2012年黨的十八大報告提出“促進沿海內陸沿邊開放優勢互補，形成引領國際經濟合作和競爭的開發區域”，為全方位區域開放新格局指明了方向。

4.稅收等優惠政策持續發力

改革開放以來，中國政府為吸引外商投資，采取了一系列優惠政策，包括稅收優惠、土地優惠、地區優惠和投資優惠等。其中稅收優惠是最主要且具有風向標作用的優惠政策。

中國利用稅收優惠政策，引導外資進入不同的行業和地區。20世紀80年代，與稅收優惠相關的法律政策主要有《中外合資經營企業所得稅法》和《外國企業所得稅法》以及相關的實施細則。此外，還有《關于經濟特區和沿海十四個港口城市減征、免征企業所得稅和工商統一稅的暫行規定》。1986—1990年，國家和地方政府出臺了大量的稅收優惠政策，鼓勵外商投資國家鼓勵的行業、鼓勵外商技術引進和出口。最后，中央政府叫停了吸引外商投資的“稅收優惠戰”。1991年《外商投資企業和外國企業所得稅法》頒布，稅收激勵制度更加合理，屬于鼓勵類行業和地區范圍的外資企業都能享受稅收優惠。過去只有經濟特區和經濟開發區的外資企業能享受稅收優惠，該法律實施后，全中國外企均享受免征企業所得稅優惠。

1994年中國的新稅收制度規定，內外資企業統一適用33%的企業所得稅稅率和17%的增值稅稅率，此舉意在減少外資企業的稅收優惠。1998年亞洲金融危機之后，外資企業繼續享受稅收優惠待遇。

2008年《中華人民共和國企業所得稅法》將內外資企業所得稅率統一為25%。此后，外資企業的稅收優惠和免稅期被逐步削減。2010年中國政府決定對外企征收城市維護建設稅和教育費附加，此前這兩項是免征的。《企業所得稅法》的實施標志著外企在中國的“超國民待遇”結束。此后，中國政府主要通過營商環境的改善而不是稅收優惠吸引外商投資。

2014年11月國務院《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（簡稱“62號文”）發布，目的是清理地方違規的對外商投資的稅收優惠政策。2015年國務院又發布《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（簡稱“25號文”），對此前清理外商投資違規稅收優惠進行了緩沖。2014—2017年我國實際利用外資金額依次為：1195.6億美元、1262.7億美元、1260億美元、1310.4億美元，呈現下降和低速增長趨勢，歐美發達國家及發展中國家對我國吸引外資形成巨大競爭壓力。為增強競爭力，2017年1月和8月國務院連續下發“積極擴大利用外資的5號文”和“促進外資增長的39號文”。“5號文”授權地方政府出臺優惠政策，但受此前“62號文”和“25號文”的影響，地方政府在具體操作上顯得迷茫。“39號文”提出境外投資者從中國境內居民企業分配的利潤直接投資于鼓勵類投資的項目，凡符合規定條件的，實行遞延納稅政策，暫不征收預提所得稅，鼓勵外資持續擴大在華投資。

三、結語

積極利用外資始終是我國對外開放戰略的重要內容，也是長期堅持的方向。我國對外商投資的法律監管、行業開放、區域開放和稅收優惠等政策在不同時期有不同的側重點和目標。由于我們對外商投資的認識是一個曲折且不斷前進的過程，其中伴隨著不少的爭論、誤解、誤判，導致了部分時期我國外資政策的搖擺。因此，新時代指導我國外資工作的思想認識和理論水平要與時俱進。

當前及未來，我國外資政策主要服務于外商投資的自由化和便利化，繼續擴大行業開放和加強事中事后監管，構建更加公平、透明的營商環境，使外商投資在我國全面深化改革、構建全面開放新格局中發揮更大的積極作用。