20世紀20年代地方自治恢復的社會反應及實踐

歸彥斌

摘 要： 1922年北京政府下令督促恢復地方自治后，地方社會對地方自治的觀感經歷了從期待到失望的轉變。自治人員的腐敗和自治政績乏善可陳是引發地方社會不滿的原因。在此期間，一些地方精英積極探索建立地方公會、市民公社等民眾自治團體，但由于同法定自治機關相抵觸而歸于失敗。地方自治恢復的實踐呈現出恢復程度和形式參差不齊、參與范圍有所擴大和治理能力低下等特征，反映了近代中國地方自治基層民眾參與缺失的困境。

關鍵詞： 20世紀20年代;地方自治恢復;吳江地區

中圖分類號：K258 ?????文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0125-05

1922年1月，北京政府以大總統令 ① 的方式督促各地恢復地方自治，其實際的治理效果如何，是否符合地方社會的期待？目前，學術界尚未有專文對這一問題進行探討，對同一時期地方自治的研究主要集中在聯省自治與某些省份、大城市的自治運動上 ② ，對于縣、鄉鎮一級基層社會的情況鮮少關注。江蘇省是這一時期恢復地方自治落實情況最好的省份之一。本文擬以從社會反應的角度切入 ③ ，以吳江縣為主要研究對象，對20世紀20年代恢復地方自治進行探討，以期對更加全面地認識和把握近代中國地方自治的樣貌有所裨益。

一、自治恢復的社會觀感

人們對自治恢復的社會觀感經歷了從期待到失望的過程。如吳江縣恢復自治之初，吳江的不少有識之士紛紛在報上發表文章就地方自治問題進行討論，輿論對地方自治的恢復抱有很高期待，視地方自治是“根本救國之方” ④ 。有人認為：“無完善之地方自治，必無完善之縣治，無完善之縣治，必無完善之省會，無完善之省會，必無完善之國家。” ⑤ 但是，隨著地方自治的恢復和推行，地方精英對地方自治的運行實態并不滿意，報紙上的批評之聲日漸增多。

其一，對自治人員的觀感：從期待“代多數人謀福利”到批評其“人格破產”。根據北京政府的規定，縣、市鄉一級的自治人員主要由議事機關的議員構成。輿論期望議員們能夠真正代表民眾，秉持公心，為民眾謀利。議員之位來自人民，“要知道世界上許多有職的官銜，是有了許多人民，然后才產生出來的。不是有了幾個有官職的人，然后才產生許多國民出來的”。在“民治時代”，議員之位是“人民給他的”，是“人民雇用”的“公仆”，不能獨斷專行。 ⑥ 議員們應該做到“公而忘私”，“既為人民之代表，當以人民多數之利為利，而不當以個人之利為利”。 ⑦

要產生為民眾謀利的自治人員，合法公正的選舉是重要的前提條件。有人呼吁選民投票要依法進行，在投票時要講良心，選擇“學富品端，經驗充足，辦事熱心” ⑧ 的人。

對于議員所要具備的素質，輿論認為，議員有效履行職責的基本前提是具備相應的知識。如有人認為：“像衛生，工程，統計，生產，消費，道路，水利，教育，消防等”都是“專門學術。” ⑨ 自治人員如果沒有這些基本的專業知識，僅靠以往的知識和經驗，是難以推動地方社會進步的。

然而自治人員的實際表現使地方社會的期待基本落空。首先，自治人員選舉過程中的舞弊現象就引起了地方輿論的批評。在吳江盛澤，選民冊仍用的是1913年的版本，結果導致投票時舞弊情形更加“明目張膽、毫無顧忌” ⑩ 。有的還采取賄選手段，某鄉議會選舉中，“野心家遂紛然起矣，四出運動，各顯手段”，“各高盛筵以相招”。 ?有的地方選舉“均不用選民散票投票”，而早由少數人“手自配定，某任何職，某任何員，并偽捏票數” ?。其次是一些自治人員疏于職守，違法亂紀。不少議員把議員職位當作“升官發財的捷徑”，借著議員的頭銜禍害鄉里。在盛澤，“總董不負責，副董做隨員，正副議長不管，一般的議員大人們，又格外的痛癢不問，弄得燦爛莊嚴神圣不可侵犯的自治機關，竟成為門可羅雀珠網滿室的冷落門墻” 。一些議員甚至擺賭吸煙，觸犯自治法令。松江縣議會大半職員深染煙癮，竟在議會內設煙鋪。 ?武康縣議員方某憑借議員頭銜，包攬訴訟，開設賭場，橫行鄉里。 輿論指出，地方社會原本希望自治機構“伸張民氣”“抑制官燄”，但實際上不少議員“依附官廳欺壓市民”已“習慣成自然”。有人指出，在“民治”時代，議員本應在官民之間、民眾之間以及各種公共事務上扮演“公正人”的角色，但如今的議員“時常有宣告人格破產的事”，使得“民間不幸，驟然失了重心”。

其二，對自治實績的觀感：從期待推動地方事業發展到批評施政乏善可陳。輿論視地方自治以“求人民之安寧暨幸福”為目標，是消除匪患、發展教育、振興實業的基本前提。地方上的有識之士在報上迫切地呼吁地方自治機構“有步驟有方法的去整頓全邑地方事業”，“有統系有組織的去規劃全邑教育事業”，“有遠大目光的去整理全邑各種事業”。

但恢復后的自治機構在施政上乏善可陳，一是自治機關不能如期開會及時議決事項，效率低下。例如，吳江八坼鄉議會原計劃開春夏季常會，但到會期結束，“從未開會一日”，“區內務、教育、預算、決算”等事務均“高擱不理”。有的市議會“每年不過開會一兩天，就算了事”，對諸多事務“置諸度外，袖手旁觀”。江陰縣議會連續五日到會人數不足，以致預算無法審查。

二是自治機構的提議不能得到有效落實。例如盛澤的市議會雖然就驅逐私娼、取締黃燐火柴公函警所，但“時過境遷，私娼未見驅逐，黃燐火柴仍舊充斥市肆，而市議會卻已置之不聞不問”。市議會恢復半年來，“不要說辦事體，連計劃辦事體的一紙空文都沒有”。這種情況在其他地區也存在。在松江市，市公所議員議決的議案有幾十件，但得到執行的寥寥無幾。

地方自治的社會觀感主要反映了新式知識分子對傳統紳士出身的議員的負面看法，是社會階層變化和差異的一種表現。有人指出，“五四以來，民權漸張”，老百姓“對于自治復活，那有不十二分的歡忭！”但自治機構“不過掛了一塊民治的招牌”，“內中卻是一般行尸走肉，生氣毫無”。造成這種情況的原因是因為自治機構實際上是“紳治”，“他底議員，誰不是赫赫大名的紳士老爺”。這些議員“奉承官府，好像伊的分內事”，“只知道括地皮，敲竹杠，養小妻，打牌九”，“那有閑工夫關心小民的疾苦哩！”“中國社會的惡性，都釀成于紳閥”。在新式地方精英眼中，“自治會只有紳董老爺，沒有真正平民代表”，即自治機構并沒有實現真正的“民治”，實際上仍由紳士把持。這使得地方社會治理中紳治與民治的矛盾凸顯。

二、創設民眾自治團體的探索

在輿論看來，只有讓民眾廣泛參與其中，才能真正實現地方自治。“自治的意義，是要我們平民自動去治理，官廳立于執行和整理的地位罷了。”在有的人看來，地方自治的恢復主要包括兩個方面的工作，即“一方面要督促官廳從速籌備地方自治”，“一方面要指導公民上自治的軌道”。地方社會對實現民眾參與地方自治的具體形式進行了探索。

1.地方公會

1922年9月，揚州地方公會成立。1923年4月，江都地方公會成立。1926年12月，川沙立法行政機關、農商教育各法團以及縣市鄉立各學校校長集會討論地方公共事務，并將集會定名為地方公會。

地方公會的宗旨“為謀一地方的幸福，解決一地方的事情”。之所以要成立地方公會，是因為“從前地方上無論何事發生，必要借重鄉董來解決”，“但是一地方的組織，原因十分復雜，環境十分廣泛，恐怕不是一二個鄉董所能處置的”，“還是要群眾共同出力”才能辦到。

地方公會具有公共性，“地方公會一定要合全社會的人們，做人們心理交互動作的機關;不能由少數人的意見，管理全社會的事業”。“地方公會是地方上公共的團體，人人要負責，人人可以監督。”

那么地方公會和法定的地方自治機關是何種關系呢？地方公會作為“地方上獨立的自由的團體”，是“幫助地方自治機關，革新地方事業的”，對于“不能實現于地方自治機關中的”主張，“愿當獨立圖謀發展”。可以說，“地方公會是社會性的，地方自治是政治性的”。

2.市民公社

市民公社是吳江地方自治真正付諸實踐的一種民眾直接參與形式。1922—1924年，吳江城區、黎里、同里、震澤、盛澤、莘塔、蘆墟、平望、北厙、八坼等鄉鎮陸續建立起市民公社。

市民公社以推動地方自治，推進地方公益發展為宗旨。例如，震澤的市民公社在發起宣言中稱：“市民公社者，地方自治團體之一種。其宗旨不外乎聯絡桑梓之情誼，舉行地方之公益，所以確立自治之基礎，增進社會之幸福，殊非淺鮮。”這些市民公社基本由商人和新式知識分子作為主體。也有的市民公社由新式知識分子擔任骨干。黎里市民公社的社長殷佩六是名醫生，副社長諸葛銓是名律師，評議長邱糾生為縣視學，擔任干事員或評議員的毛嘯岑、汝景星、凌應楨等骨干成員均為小學教師或在教育界任職。市民公社作為完全由民眾自發創立的自治團體比較充分地體現了自治性的特征。

首先，創辦理念符合自治精神。“市民公社，是辦理本區域內一切公益事宜。”“完全是平民自動的。”震澤市民公社的發起者表示要以“自治與互助之精神”作為市民公社的基礎。

其次，組織管理具有民主性的特征。市民公社的主要職員均由社員選舉產生，重要事項須由公社大會討論決定。市民公社下設評議會、干事會，評議會負責議決相關事項，干事會負責執行。評議會的設置有利于加強市民公社的內部監督，使決策更充分地反映民意。市民公社注重履職的公開透明。市民公社將會議記錄和各類公共事業的開支公布在報紙上。例如黎里市民公社就曾在報紙上刊登評議會干事會、社員大會的會議記錄，公布演劇籌款、施送醫藥的收支報告等。

再次，積極履行職能。市民公社主動作為，在地方事務中有活躍的表現。黎里市民公社鑒于“原有輪埠，全是木建;申湖班且不靠埠，易生危險，特建輪埠二處”。該公社社長“有鑒于成年失學者之眾多”，開設黎里市民公社業余補習夜校，第一屆畢業學生三十余人。市民公社由于得到商人的參與和支持，所以在市場管理上能有一定作為，如北厙市民公社曾調停茶肆業風潮。

最后，敢于監督官方機構。市民公社“是純民眾的結合，本來是協贊自治輔導法團的！倘然遇著它失職時，便老實不客氣，實行監督”。例如同里市民公社曾“請辦事處將十一年度決算冊用十二年度預算冊交下，以備考查”。

需要指出的是，同一時期，在鄰近的常熟縣，也涌現出一批市民公社，市民公社，“前后繼起者不下十余起，此足征人民傾向自治之熱烈”。常熟的市民公社先后建立衛生隊、消防隊、市政評議會并在改造城門和平治道路橋梁等公益事業中發揮重要作用。

1924年到1925年間，吳江各市民公社陸續停止活動。市民公社在短短的兩三年時間內即走向消亡，其原因是多方面的，有官方阻撓的因素，也有經費不足的影響，但根本原因在于市民公社與地方自治機構間的矛盾。例如，同里市民公社就因為與市自治機構“抵觸頗多”而主動宣布解散。市民公社與自治機構之間的主要矛盾在于職責范圍嚴重重疊。例如，蘆墟市民公社簡章將職責規定為三項，其中一項“關于地方公益向在自治范圍內者”包括“教育、消防、慈善、公共衛生、橋梁道路、調查戶口及選民”，即與市鄉自治機關的職責基本重合。因此，有人在市鄉自治機關恢復后，就明確反對市民公社繼續存在，指出：“市民公社是縣市鄉自治停頓時代的一個補充機關，所做的事業，和市鄉議會執行的事項是差不多的。”

市民公社、地方公會，是商人、知識分子等新興階層在地方自治恢復期間進行政治參與的構想和實踐，也反映了地方民眾要求加強對地方自治的監督和擴大地方自治社會參與的訴求，體現了民主、合作的時代精神。但作為一種非正式的自治制度安排，缺乏來自官方的有效支持，最終只能走向消亡。

三、地方自治恢復實踐的特征及局限性

20世紀20年代恢復地方自治的實踐，一方面由于時代環境的巨大變化而呈現出一些新的特點，另一方面也仍暴露出一些原有的弊病，總體而言，有三個方面的特征。

第一，恢復程度和形式參差不齊。由于中央政府權威的缺失和各地的政治社會環境差異較大，地方自治恢復情況的地區差異較大。情況較好的江蘇、浙江等省，各縣普遍恢復了自治機構，而在河南，其恢復自治的主要表現僅為制定自治規章、成立自治推進機構等。一些獨立性較強的省份，如湖南、云南、廣東，縣和鄉鎮的自治均自行規劃實施，受北京政府法令影響較小。在縣以下，奉天、河南等省實行區村制，只具自治之形式，實際仍為官治。

第二，參與范圍有所擴大。市民公社和地方公會的出現，反映了商人階層和新式知識分子階層對地方自治的積極參與。同一時期，其他地區也存在著各種名目不一、但性質類似的自治團體。例如，在浙江寧波，一種名為“市民公會”的組織于1924年至1925年間在城區和各縣普遍設立，其組成和職能與蘇州的市民公社極為類似。這些民眾自治團體較好地體現了“民治”精神，對推動地方自治的發展起到了積極作用，一定程度上撼動了原有的地方社會權力格局，是頗具時代特色的社會現象。但是作為一種正式體制之外的自治組織，其存在和運轉缺乏足夠的制度空間，所以大多曇花一現、不能持久。

第三，治理能力低下。雖然自治機構的恢復對促進地方社會的發展起到了一定的積極作用。例如震澤市議會，在恢復后的一年中，就議決并完成對河道的疏浚和蠶絲改進社的設立。但總體而言，地方自治由于中斷時間較長，且中斷前實行時間也較短暫，沒有形成良好的政治傳統，對于地方公共事務的實際推動有限。這一時期自治機構運轉較不穩定，不能如期開會議事、議而不決和決而不行的情況比較突出，例如，江都縣議會議員為私利互相牽制掣肘，致使每議一案都廢時曠日。慈利縣議會時常議決興利除弊之舉，但行政、司法機關往往不能真正貫徹執行，使議案為一紙空文。此類情況在各地自治機關都或多或少的存在。不少自治機關仍為舊式紳士控制，做派腐朽，他們沒有或較少接受新式教育，知識結構已經落伍。在趨新知識分子眼中，舊議員“不敢說腦筋個個陳腐，但大多數總是昏昏的”，一些地方議會還時有悖時倒退之舉。例如，湖南省各縣議會恢復后，陸續出現恢復小學讀經、籌款建醮、停辦學校等“怪相”，引發輿論不滿。

地方社會對于地方自治恢復的反應，反映了近代中國地方自治民眾參與缺失的困境。地方自治作為近代中國國家治理體系構建中的重要環節，其本意即在推行民治、伸張民權。正如有人所指出的，地方自治是人民主權說的體現，是民眾直接行使政治權利的制度保障。他認為，“群眾為地方主體，而自治事業之要素，舍群眾莫屬”。所以，地方自治必須依賴于民眾的自發性和主動性，這也是“自治行政”與“國家之直接行政之間的本質區別”。而自治團體一方面可以“防止國家權力之濫施”，另一方面實補助國家權力之不逮。但在實際運作過程中，地方自治不僅難以有效容納廣泛的民眾參與，甚至還對民眾參與地方自治的非正式渠道形成傾軋，最終仍陷入“少數人把持”的狀況，同社會的期待相去甚遠。在民眾參與缺失的情況下，地方自治的代表性嚴重不足，組織動員社會力量的能力有限，而且缺乏有效的社會監督，從而導致其治理能力低下，難以有效推進地方社會進步，進一步加劇了民眾對地方政治的失望。

四、結語

20世紀20年代地方社會對于地方自治恢復的社會反應具有鮮明的時代特征。地方精英將現代民主政治常識作為思想資源和概念工具，利用報刊對地方自治的實施表達期待和訴求，對自治人員的腐敗和自治政績不彰予以揭露和批評，發揮了輿論監督的作用，體現了民主精神。一些新式地方精英探索建立民眾自治團體，積極參與地方自治事務，擴大了地方自治的參與范圍和渠道，是地方社會階層結構變化在地方政治中的反映。

同清末民初相比，這一時期地方自治的核心議題已經由為什么要實行地方自治變為需要怎樣的地方自治，社會對地方自治的訴求從寄望于紳權發揮主導作用，變為要求擴大地方自治的民眾參與，使地方自治真正服務于民眾。這說明經歷五四時代精神的洗禮，地方社會對于地方自治提出了更高程度的民主要求，但在當時并不具備完全實現這種要求的政治環境和社會基礎。

注釋

①中國第二歷史檔案館：《政府公報》（影印本）第184冊，第2101號（1922年1月6日），上海書店，1988年，第8頁。

②代表性論著有胡春惠：《民初的地方主義與聯省自治》，正中書局，1983年;陶水木：《浙江省憲自治運動述論》，《杭州大學學報（哲學社會科學版）》1994年第2期;周松青：《20世紀20年代的上海地方自治》，《近代中國》第14輯，2004年。

③有學者從社會反應的角度對清末川沙的地方自治進行了研究，參見黃東蘭：《清末地方自治制度的推行與地方社會的反應——川沙“自治風潮”的個案研究》，《開放時代》2002年第3期。

④沈復鏡：《如何是根本救國方法之一》，《盛涇》1923年10月10日。

⑤張耀德：《議員談》，《盛涇》1923年11月20日。

⑥已：《小言》，《吳江》1922年9月1日。

⑦孑枰：《敬告縣市鄉議會諸公》，《吳江》1923年10月28日。

⑧蔭喬：《對于恢復地方自治前應持的態度》，《吳江》1922年4月1日。

⑨圣瑜：《地方自治與學術》，《吳江》1922年5月1日。

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責任編輯：王 軻 ?

Social Response and Practice of Local Autonomy Restoration in the 1920s

Gui Yanbin

Abstract： In the 1920s， after the government of Beijing officially ordered the restoration of local autonomy，the local society′s perception of local autonomy experienced a change from expectation to disappointment.Corruption of the autonomous personnel and poor performance were the reasons for the dissatisfaction of the local society.During this period， some local elites actively explored the establishment of local associations， citizen communes and other people′s self-government groups， but they failed because of their conflict with the statutory self-government organs. The practice of the restoration of local autonomy was characterized by uneven degree and form of restoration， enlarged scope of participation and low governance capacity， which reflected the dilemma of the lack of grassroots participation in modern China′s local autonomy.

Key words： in the 1920s; restoration of local autonomy; Wujiang area