論我國社會治理社會化的路徑

段傳龍

摘 要： 社會治理社會化是多元治理主體在黨和政府的領導下，多元要素協同、共生，共同參與社會公共事務的治理，共享發展成果的過程。提升社會治理社會化水平是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。現階段我國社會治理社會化水平相對較低，其中社會主體的社會治理能力問題最為突出，并主要體現在三個方面：基層黨建水平有待整體提升;行政管理的法治與服務水平不高;保障社會組織良性發展的各種機制不健全。提升社會治理社會化水平關鍵在于引導社會組織在黨的領導和政府主導的前提下制度化、規范化、程序化發展，充分發揮各類社會組織和廣大群眾在基層社會服務、社會治理中的參與、協同作用。

關鍵詞： 社會治理;社會化;社會組織

中圖分類號：C916.1 ?????文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0080-05

黨的十九大報告指出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，這“四化”為我國社會治理體制機制改革和創新明確了方向和目標。其中，社會化是法治化、智能化與專業化的基礎與前提。提升社會治理社會化水平是創新社會治理體制的關鍵環節，是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。現階段我國社會治理社會化水平相對較低，如何實現社會治理社會化是當前和今后一段時期亟須解決的實踐難題。本文以此問題為研究對象，嘗試為

我國社會治理社會化的路徑提出合理、有效、可行的建議。

一、社會治理社會化的內涵與特征

1.社會治理社會化的基本內涵

社會治理社會化，是新時代社會治理改革、創新、發展的首要目標。社會治理社會化是多元治理主體在黨和政府的領導下，多元要素協同、共生，共同參與社會公共事務的治理，共享發展成果的過程。從社會治理的理念、主體及依據來看，社會治理社會化主要包含以下三方面的內容。

第一，治理理念的平等化。隨著現代工業經濟的快速發展，人與自然、人與人、人與社會的各種矛盾日益凸顯，存在環境污染、資源枯竭、社會冷漠、人口老齡化、社會道德危機以及社會貧富分化等問題，使人類社會的可持續發展面臨重重困境。社會治理任務因此急劇膨脹，社會保障服務、城鄉社區治理、網絡空間治理以及社會風險防控等一系列社會治理任務，既是社會治理的難點，也是社會治理的重點。隨著全球化、信息化以及風險化社會的來臨，僅靠政府單方力量難以承擔上述社會治理任務，亟須政府聯合廣泛的社會力量開展平等、有序、深入的良性互動與合作，采取政府采購、特許經營及合同外包等多種模式，充分匯集市場、社會等多元主體的力量增加公共品供給，打造共建共治共享的社會治理格局。共建共治共享的理念基礎就是平等，即充分尊重社會多元主體參與社會治理的主體性地位。

第二，治理主體的多元化。伴隨社會主義市場經濟的不斷發展，主要由非公有制經濟人士和自由擇業的知識分子組成的新的社會階層人士，呈現快速增加的態勢， 在我國經濟社會中的作用越來越突出。新的社會階層人士不僅推動了經濟發展，也為社會公益事業做出了不少突出貢獻，日益成為參與社會治理的一支重要力量。隨著政策環境的不斷開放，社會組織日益成為加強和改進社會治理的重要參與者與實踐者。黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出，要充分激發社會組織活力，實現政府治理與社會自治良性互動。充分發揮多元主體參與社會治理的協同作用是構建全民共建共治共享的社會治理格局的基本模式。

第三，治理依據的非強制化。社會自治的有序、規范運行需要科學合理的規范依據提供保障。因此，現代社會治理需要在尊重行業自主專業性的基礎上作出相應的調試，即治理依據需要由強制化更多地向非強制化轉變，由單純依靠黨紀政策、法律法規等“剛性”的強制性依據轉向對自治章程、行業習慣、村規民約以及道德禁忌等非強制性依據的廣泛、靈活運用。當前正處于社會轉型期，也是各種社會矛盾和敏感問題的多發期，構建全民共建共治共享的社會治理格局，就要更加尊重社會各主體間以平等協商方式達成的“軟性”規則體系，打造一種既符合政策法律規定，尊重現有秩序的框架和底線，又能保障社會各主體運行的自主性與靈活性，能夠釋放其發展活力的雙贏規范體系。

2.社會治理社會化的主要特征

第一，社會治理社會化具有鮮明的公益性特征。社會治理走向社會化的核心目的是為了更加充分地實現社會公益。黨的十九大對我國社會主要矛盾的新判斷表明，當下人民群眾在治安、環境及法治等領域的社會公益需要得到更為均衡與充分的實現。因此，一切社會治理的實踐與理論創新都是為了更有效、更高質地為人民提供公共服務。社會治理社會化強調的正是社會治理的各參與主體在扶助弱勢群體、緩解貧富差異以及優化社會服務等方面的公益性目標指向。

第二，社會治理社會化具有明顯的競爭性特征。競爭是實現社會發展活力與創造力的基本方式與途徑。伴隨著行政體制改革深入推進，越來越多的公益領域開始逐漸加入市場化的競爭因素和運作模式。社會活力的實現需要多元主體間的良性競爭，競爭能夠促使政府、市場、社會等主體積極作為，有助于實現公平、公正。需要特別指出的是，社會服務領域的競爭不同于市場領域的經濟競爭行為。它是政府主導下的有限競爭，是以保障社會公益均等實現為目標的有序性、利他性競爭。

第三，社會治理社會化具有突出的參與性特征。充分參與是社會治理社會化的重要表現形式。新時代共建共治共享的社會治理格局是各級黨委、政府與廣泛的社會組織、群眾力量各司其職、協商合作、共同參與的包容性、開放性格局。社會治理要獲得盡可能普遍的正當性與可接受性，就要保障各社會主體有序、有效、公平、公正地參與社會治理，充分發揮其應有的治理功能。

二、當前我國社會治理社會化面臨的困境與挑戰

1.基層黨組織的建設水平與領導水平有待整體提升

伴隨著國家治理結構的不斷轉型與社會組織體系的持續完善，以社會組織為代表的社會力量與基層黨組織之間的張力也在持續增強。在這種背景下，基層黨組織對社會組織及其他社會力量的領導工作缺乏系統、完善、高效的體制機制保障。

首先，在基層黨組織建設層面，在體制外的“兩新”組織（新經濟組織和新社會組織的簡稱）中基層黨組織的領導力、協調力、監督力比較薄弱。盡管改革開放以來中共中央一再強調加大黨組織在社會組織中的建設力度，但就全國而言，“兩新”組織黨組織覆蓋率仍然不高，帶動力還很弱。“黨員不愿意亮出身份”幾乎是所有“兩新”組織在建立黨組織過程中遇到的普遍性問題。 ① 其次，在管理社會組織的實踐過程中，部分市（區）黨委存在以科層制、行政化模式改造社會組織甚至取代社會組織核心功能的情況。在社會治理中，黨組織盲目控權不利于社會組織的自主發展，極易導致社會組織的空洞化與名義化。最后，在政策制定層面，目前，黨對社會組織的管理政策存在缺乏系統性、規范性等不足，不利于社會組織的制度化、規范化、程序化發展。例如，黨對社會組織的管理政策既有通知、意見及公告等正式文件，也有個別領導的批示、指示、講話等諸多非正式文件，各種文件之間缺乏銜接性、系統性。

2.行政管理的服務水平與法治水平不高

首先，在組織機構建設層面，政府機構改革與職能轉變不夠徹底。在實踐中，具體表現為政社、政企不分的亂象依然存在，造成權責的交叉與重復，導致在公共服務領域政府與社會組織之間的權責交接不夠順暢。同時個別地方政府對社會組織的管理方式依然落后，存在重管制輕服務、重審批輕監管、政出多門、效能低下等情況，導致社會治理的成本過高，社會組織的正常發展受限。其次，在實踐管理層面，一些地方政府對社會組織的種類、定性與分類缺乏系統認知，導致“雙重管理” ② ，不利于政府監管效能提高。最后，在法律規范層面，目前在社會組織參與社會治理方面，相關法規比較滯后、缺位。全面梳理現有與社會組織相關的法規和規范性文件，數量不少;規定雖然多，但散亂且缺乏一致性和整體感，在顯示出立法管理的粗放和隨意的同時，還可以明顯看到部分文件表現出來的明顯的簡單管控思維。 ③ 例如，政府針對社會組織的管理規范僅有《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》三個核心行政法規，《民法通則》對社會組織治理結構建設無涉及。雖然配套有《取消非法民間組織暫行辦法》《基金會年度檢查辦法》《社會組織評估管理辦法》《社會組織登記管理機關行政處罰程序規定》等部門規章，但缺乏具體、細致及可操作的工作適用規則。現行法規缺乏對社會組織自身制度建設的相關規定，導致政府監管存在不少“真空地帶”。

3.保障社會組織良性發展的各種機制不健全

首先，在人員組成方面，我國社會組織的專業人才較為短缺。當前，我國社會組織在人才引進、動員、管理以及培訓等各個實踐環節都與國際上成熟的社會組織存在較大差距。許多社會組織內部不僅缺乏管理運行方面的專門人才，同時也缺少對內部管理人員的專業培訓與指導的社會、資金資源。其次，在財政保障方面，社會組織的運作資金匱乏。我國社會組織的資金支持主要來源于政府資助與慈善募捐。在政府資助與減免稅收方面，世界范圍內許多國家和地區對于社會組織的公共財政支持可達到其整體資金來源的30%，我國的相關比重則不到15%;在慈善募捐方面，捐款資金占我國社會組織整體資金來源的比重同樣不足15%。 ④ 近幾年，伴隨非公募基金會、境外資助機構等多種新型募捐途徑的出現和發展，慈善捐助資金保障有所改善，但就整體資金數量及其比重而言，我國社會組織的資金來源依然不夠規范與穩定。再次，許多社會組織的公益資產管理存在疏漏。我國社會組織的公益資產普遍存在產權不清、管理不善以及監管不足等問題，在實踐中極易產生社會組織的公益財產以多種形式被侵吞的不良后果。個別社會組織領導人員對公益財產公款私用、主管機關在社會組織中安置冗員、管理者利用公益資產從事營利活動等情況時有發生。最后，社會組織自身的管理機制不完善影響社會組織的自主發展。大量社會組織內部沒有建立完善的會員大會、理事會、監事會和資金管理等制度。目前來看，社會組織在自身的機制建設、能力建設、素質建設、形象建設等方面，與社會治理及廣大公眾的要求還有不小的差距，需要社會組織盡快提升參與社會治理的能力和水平。

三、提升我國社會治理社會化水平的可行路徑

1.強化基層黨組織建設，以高質量黨建引領社會治理社會化

第一，明確黨是我國社會建設領導核心的社會治理理念，強化黨組織在新時代社會建設領域的領導力、協調力、影響力。黨建工作是社會組織的命脈和魂魄，是指引社會組織前進方向的旗幟。只有將社會組織黨建融入日常工作中，充分發揮基層黨組織和黨員的先鋒模范作用，才能真正實現社會組織有效參與社會治理、為困難群眾解憂的預期目標。各級組織部、“兩新”黨工委應積極協助社會組織的黨建工作，使基層黨建工作與社會組織自身發展的愿景、服務領域、服務群體、服務方式相結合，打造以黨建促公益、以共建促發展的良好局面。除此之外，應進一步厘清各級黨委與各級政府及其相關業務主管部門的管理權限，形成三方合力的監管體制。

第二，強化社會組織內部的基層黨組織建設，引導社會組織成為社會主義現代化建設的重要力量、黨的工作和群眾工作的重要陣地。完善社會組織內部的黨組織建設工作是加強黨的組織擴張與組織覆蓋的重要內容，是提升執政黨執政能力乃至推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。具體而言：一是逐步提升社會組織內部黨組織的有效覆蓋率，構建高效的社會組織黨建管理工作體制。由于社會組織業務開展的范圍廣、靈活性大，因此除了要在數量上實現黨組織的高覆蓋率，還需要針對不同行業、區域以及層級的社會組織實現基層黨建對社會組織日常工作的有效融入。二是著力健全社會組織內部黨支部的各種制度，包括黨員發展制度、黨費收繳制度、“三會一課”制度、經費保障制度等。三是高度重視社會組織內部黨員的專業培訓工作，鼓勵支部黨員發揮模范帶頭作用。

2.完善相關立法，以先進的法律制度保障社會治理社會化

黨的十八大報告明確提出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，應重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類及城鄉社區服務類社會組織。十八大以來，有關社會組織治理的政策舉措頻頻出臺，黨中央以前所未有的高度看待社會組織改革發展及其在社會治理中的重要作用。鑒于社會組織的種類和功能復雜多樣，有必要制定體現分類監管原則的專項法律法規，依法管理和監督各類社會組織。

宏觀層面上，針對在城鎮化進程中社會組織數量增長、活動空間增大、活動方式增多等現實，亟須通過法律的手段，明確社會組織的法律地位、工作范圍、經費來源、管理手段、管理程序等，規范社會組織參與社會治理的工作行為，并盡快制定一部國家法律層級的綜合性的社會組織促進法作為“母法”，以有效統領現有的相關法律、法規、政策，防止不同部門超越權限違法制定相關政策法規文件，以法律形式促進各類社會組織創新管理方式，拓寬服務領域，實現健康發展、依法發展。 ⑤

微觀層面上，每一類社會組織都有自己的特點，如村民自治組織、城市社區社會組織和行業協會之間就存在很大差異，需要運用不同的法律規則來建構相應的秩序予以規范。針對困擾社會組織健康發展的關鍵領域和核心環節，比如政社分開模式的探索、各相關領域雙重管理舊制的突破、公益捐贈財稅優惠措施力度的加大、社會組織的公益產權及合法屬性的確定、民辦非企業單位減免稅政策的探索等，應根據國情從社會組織立法層面給出必要回應，以提高國家監管的權威性、科學性。

就現行有關社會組織的政策、法規執行情況而言，擁有執法權限的部門過多、缺少統一的權威領導部門，是造成社會組織“雙重管理”的深層次原因。改革“雙重管理”的執法體制，就要建立全國范圍內統一、權威的社會組織管理與執法體系。現階段，我國民政部社會組織管理局主要負責全國范圍內的社會組織監管工作，但其隸屬于民政部且層級較低，在現有執法體制下難以有效發揮管理職能。因此，建議籌建與民政部同級的社會組織管理部（委），并在各級地方政府構建相應的管理體系。

3.貫徹服務行政理念，以優質行政服務支持社會治理社會化

宏觀層面上，各級政府應充分貫徹服務行政的治理理念，著力改進對社會組織的管理方式。其一，應重培育、輕管制，注重引導與監管兩種方式的有效結合，不可偏廢一方。其二，應以充分發揮社會組織參與社會治理的積極作用為目標導向，進一步厘清、統一社會組織的分類標準，科學規范地展開針對不同種類社會組織的分類監管工作，避免因“雙重管理”造成行政資源浪費。其三，堅持培育支持社會組織發展與加強社會組織管理并重的監管理念，在適當降低社會組織準入門檻的同時，應將相關監管工作的重心從事前登記的組織建立監管向事中、事后的組織行為監管轉移。

在事前登記的組織建立監管過程中，應針對不同種類的社會組織設立區別性的登記準入標準，避免“一刀切”的準入缺陷。其一，要大力培育發展社區社會組織，針對在城鄉社區開展為民服務、養老照護、公益慈善、促進和諧、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社區社會組織，應采取降低準入門檻的辦法，支持、鼓勵社區社會組織積極發揮服務基層、參與社會治理的作用。其二，針對全國性社會團體的組織建立監管，應嚴格審核、充分論證組織成立的必要性、發起人的代表性、會員的廣泛性等，對于活動地域跨省（區、市）的社會組織，比照全國性社會組織的審批標準從嚴審批。其三，深化推進社會組織直接登記制度改革，嚴禁社會組織之間建立垂直領導或變相垂直領導關系，嚴禁社會組織設立地域性分支機構。

在事中、事后的組織行為監管過程中，各級政府相關監管部門要綜合運用評估、認證、調研以及年檢等多種監管機制，密切跟進社會組織開展的具體活動和日常工作，將監管重心由事前審批向事中、事后監管轉移。在社會組織成立之后，相關監管部門可通過組織調研或委托第三方等形式對社會組織的行為合法性、公共服務供給能力等方面開展實時調查、評估、認證和評級，依法監督社會組織負責人、資金、活動、信息公開、章程履行等情況，建立社會組織“優秀名錄”“異常名錄”以及“黑名單”，加強相關業務部門之間的協調聯動，將社會組織的實際表現情況與社會組織享受稅收優惠、承接政府轉移職能和購買服務等掛鉤，保障社會組織持續、規范和高效地參與社會治理。

4.提升社會組織專業能力，以社會組織的有效參與推進社會治理社會化

（1）優化社會組織的人事管理制度，培育社會組織專業人才。強化社會組織的人才建設，應當先從內部挖潛開始，建章立制，合理用人。其一，完善社會組織的人才培訓機制。按照服務崗位需要對組織成員進行分級培訓，基礎培訓以培養、強化工作人員服務理念、服務技能為重點內容，使培訓成為吸引成員加入的因素之一。對骨干成員要加入組織管理、心理學等培訓課程，提高骨干成員的組織力、領導力。其二，政府要為社會組織的發展搭建平臺，邀請專業的社會組織培育機構針對具體社會組織的不同發展階段開設相應的培訓課程，從理論和實踐操作上促進社會組織的發展完善，提高社會組織的專業化程度，提升社會工作者的專業素養。其三，完善社會組織從業人員的聘用制度，打造科學、完善的人才保障機制，同時建立起社會組織人員的相關工資、保險、失業以及養老等配套保障制度，建立健全薪酬水平正常增長機制。

（2）加大對社會組織發展經費的外部支持力度。其一，政府加大對從事公益慈善領域，如科技、環保、教育、養老以及社區服務等公益性社會組織的直接財政撥款與扶持力度。其二，充分利用市場調節機制，采取政府招標、合同外包、政府采購等多種間接合作方式為社會組織的社會服務提供必要的經費與政策支持。其三，對于公益性社會組織，應提升其接收社會捐贈的稅收優惠幅度，構建統一完善的稅收規范體系。

（3）著力改進社會組織內部的資產管理機制，完善組織監督、審計監督（即財務監督）、捐贈人監督、公眾監督和自我監督相互配合的嚴密監督機制。其一，加強信息披露機制建設是社會組織提升公信力的必然要求，它是社會組織實施多種形式監督的基礎和載體。其二，明晰社會組織內部理事會、監事會、秘書處的責權關系，設置科學的業務流程，按照流程進行規范化操作，按項目發展配置資源，做到管理工作的科學化、民主化和制度化。

注釋

①參見侯方威：《按照從嚴治黨要求嚴把發展黨員質量關》，中國共產黨新聞網，http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/0819/c117092-25495903.html，2014年8月19日。

②根據國務院《社會團體登記管理條例》與《民辦非企業單位登記管理暫行條例》確立的基本管理框架，我國現階段對社會組織實行“雙重管理”的管理模式。“雙重管理”意味著社會組織應同時接受同級民政部門與主管部門的雙重領導，其中民政部門負責事前審批登記，主管部門負責準入后的日常監督和管理。然而，在實踐過程中“雙重管理”的體制往往導致多頭管理的亂象，如地方社會文化團體、民間健身協會、民間體育團體、民間藝術協會同時接受所在地區的文化廳（局）、體育廳（局）的同時管理。除此之外，個別社會組織還需再次接受其他核心黨政部門的多重領導。這種管理模式容易導致政府資源浪費、政府監管效能不高等不良情況，而且，一旦產生問題，部門之間往往相互推卸監管責任。

③參見謝菊：《社會組織立法須處理好三個關系》，《學習時報》2014年12月22日。

④參見王名：《社會組織論綱》，社會科學文獻出版社，2013年，第119頁。

⑤參見薛剛凌：《社會法建設要關注中國社會轉型中自身的問題》，《中國機構改革與管理》2015年第11期。

責任編輯：翦 榛 ?

On the Socialization Path of Social Governance in China

Duan Chuanlong

Abstract： The socialization of social governance is a process in which different kinds of social subjects， under the leadership of the Party and the government， coexist and cooperate with each other， jointly participate in the governance of social public affairs and share the fruits of development and reform. Improving the socialization level of social governance is an inevitable requirement to promote the modernization of the state governance system and capacity. At present， the level of Chinese socialization of social governance is relatively low， of which the social governance ability of the social subject is the most prominent， and mainly reflected in three aspects： the level of grass-roots Party construction should be comprehensively improved; the standard of service and rule of law is relatively low; and the mechanisms to ensure the healthy development of social organizations are not sound. The key to improving the level of socialization of social governance lies in guiding social organizations to develop in the ways of institutionalization， standardization under the leadership of the Party and the government， and encouraging all kinds of social organizations and the masses to play participating roles and functions in grass-roots social service and social governance.

Key words： social governance; socialization; social organization