農村生態文明法治建設的困境與出路

何水

摘 要： 農村生態文明法治建設是推進農村生態文明建設的重要保障，是推動鄉村振興的必要舉措，是實現農村社會綠色發展的客觀要求。當前，我國農村生態文明法治建設面臨主體法治理念缺失、法律規范體系不健全、法治實施效率低、法治監督體系不嚴密等四大現實困境。破解農村生態文明法治建設的現實困境，須從彰顯科學的生態文明法治理念、構建完備的生態文明法律規范體系、建立高效的生態文明法治實施體系、構筑嚴密的生態文明法治監督體系等方面采取針對性措施。

關鍵詞： 農村;生態文明;法治建設

中圖分類號：D668 ?????文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0068-07

農村生態文明建設是國家生態文明建設的關鍵環節，是鄉村振興戰略的重要內容。法治是生態文明建設的重要基礎和可靠保障。“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。” ① 當前，我國農村生態文明法治建設面臨諸多現實困境，亟須從法治的高度予以規范、引導和保障。

一、農村生態文明法治建設的戰略定位與現實意蘊

運用法治理念推進農村生態文明建設，不僅要構建完備的生態文明法律規范體系，更要將法治思維和法治方式貫串農村生態文明建設全過程。農村生態文明法治建設是生態文明建設與法治建設在農村特定的空間場域內的有效契合，是黨和國家加強生態文明建設的重要舉措。針對當前我國農村生態文明建設領域法治基礎薄弱的現實困境，我國農村生態文明法治建設亟須突出四個方面的目標導向：樹立科學的生態文明法治理念、構建完備的生態文明法律規范體系、建立高效的生態文明法治實施體系、構筑嚴密的生態文明法治監督體系。

1.農村生態文明法治建設是推進農村生態文明建設的重要保障

農村生態文明建設，根本出路在于法治。只有法治才能把理念更快地轉化為實踐，只有法治才能處理好各種復雜關系，只有法治才能約束個體和集體的行為。 ② 中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：要用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。保護農村生態環境必須依靠制度和法律，深化農村環境治理體制改革，健全土地保護、食品安全生產、生物資源利用、環境污染防治等體制機制，用制度保護農村生態環境。構建完備的生態文明法律規范體系，是突出生態文明建設的時代要求，推進農村生態文明建設的重要保障。

2.農村生態文明法治建設是統籌城鄉生態發展的內在要求

近年來，隨著工業化、城鎮化的加速推進，工業污染逐漸從城市轉移到農村。依舊存在的城鄉二元結構體制使有限的環保資源主要被配置在城市和城市周邊地區，廣大農村地區的生態環境保護仍缺乏長遠、系統的整體規劃。農村環境污染治理工作的監管失位以及農村環境保護法律法規缺失導致農村土壤污染、毀林造田、垃圾亂放、秸稈焚燒、污水橫流等危害人民健康的重大環境問題長時間得不到有效解決。針對我國生態文明建設城鄉二元結構的落后局面，新時代開展農村生態文明建設亟須打牢法治基礎。為此，一要重視農村生態文明法律規范體系的制度建設，合理平衡城鄉之間在生態保護與環境治理上的制度供給，實現城鄉生態制度供給的公平正義;二要重視農村生態保護法律法規的具體實施，科學統籌城鄉土地利用與生態涵養空間，為農村居民營造安樂、美麗的鄉村環境，為社會發展提供清潔的空氣、安全的食品和干凈的水源。

3.農村生態文明法治建設是推動鄉村振興、實現農村社會和諧發展的重要抉擇

“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是實施鄉村振興戰略的總體要求，也是推進鄉村振興的根本任務。其中，生態宜居是鄉村振興的關鍵，其內核是倡導綠色發展。鄉村振興戰略提出要建設生態宜居的美麗鄉村，凸顯了黨和國家對生態文明建設與人民美好生活需要的內在聯系的高度重視。農村生態文明法治建設作為農村生態文明建設的重要保障，對推動鄉村振興、實現農村社會和諧發展有著重要的戰略意義。一方面，農村生態文明法治建設著力凸顯制度建設，強調以立法形式妥善處理農村資源和環境的代際間分配、促進傳統農業轉型升級，有利于切實加強對農村地區生態環境、自然資源、生物多樣性等生態資源的保護力度，為中華民族永續發展筑牢基石;另一方面，農村生態文明法治建設要求從國家法律的高度切實維護好農村生態環境對人類的永續供養能力、保障農民享有良好環境的權利，有利于彰顯農民主體權利，有力回應“為誰發展”的問題。

二、農村生態文明法治建設的現實困境

中共十八屆四中全會提出全面推進依法治國，并將生態文明法治建設提升到更加突出的戰略地位。由法律、行政法規、地方性法規、規章、司法解釋等多層級規范性法律文件共同組成的環境與資源保護法律體系已基本形成，初步實現了“有法可依”。 ③ 然而，我國長期的社會經濟城鄉二元結構在環境立法上表現為環境正義價值的迷失、對農村環境資源的治理缺乏關注。 ④ 總體上看，目前我國生態文明法治建設仍側重于城市生態文明相關建設工作，相對忽視農村生態文明法治建設，難以有效滿足農村經濟發展與環境保護的整體要求。農村生態文明法治建設面臨主體法治理念缺失、法律規范體系不健全、法治實施效率低、法治監督體系不嚴密等現實困境。

1.農村生態文明建設主體的法治理念缺失

農村生態文明建設主體的法治理念缺失是農村生態文明法治建設的首要障礙。法治理念是法治的精髓和靈魂。農村生態文明建設是農村社會的共同事業，基層政府、企業與農民都承擔著不可推卸的責任和義務，任何治理主體法治理念的缺失都會直接影響農村生態文明法治建設的工作成效。

其一，基層政府生態文明法治理念缺失。從人類生態文明建設經驗與我國生態文明建設的基礎條件看，政府應在生態文明建設事業中引導其他主體積極參與，并積極履行自身相應治理責任。近年來，盡管我國政府在生態文明建設意識與行動能力上有了長足進步，但是一些基層政府和領導干部仍然存在“重農村經濟發展、輕農村環境治理”的觀念，片面追求GDP增長，忽視環境保護職責。部分基層政府甚至為了獲得巨額稅收或經濟增長，非法干涉一些重大環境污染企業的案件處理，甚至與污染企業達成“政企合謀”，嚴重干擾環保工作深入推進。 ⑤

其二，企業生態文明法治理念缺失。企業是社會生產的主要承擔者，是資源消耗和污染制造的直接主體，理應承擔保護環境、節約資源、創新生產方式的社會責任。但部分企業生態文明法治理念缺失，社會責任感不強，往往為節約生產成本而將污染治理成本外部化。這種違法行為在農村地區的中小型鄉鎮企業中尤為突出。相對于城市而言，農村地區鄉鎮企業分布密集，但生態執法力量相對薄弱。部分排污企業為自身局部利益以消極的態度對待環境保護，企業超標排污或偷排現象嚴重。 ⑥ 近年來，國家環境保護部門通報的有關重點環境案件處理情況、重點信訪案件調查處理情況，其中多數都是處理企業違規生產、排污不達標、偷排等問題，且這些企業大多分布在農村地區。

其三，農民生態文明法治理念缺失。農民是農村生態文明建設最基本的群眾力量，也是農村生態文明法治建設重要的實踐載體。就現狀來說，我國農民的整體素質與農村生態文明建設的發展要求還存在較大差距，農民生態環境保護意識不強、民主政治素質普遍不高等素質短板還比較突出。多數農民對生態文明法律規范體系以及法律類型、法律責任、公民權利等具體內容缺乏基本了解，相當一部分農民認為農村生態文明建設是政府部門的事，與自己無關。但是，當面臨環境權利受侵害或威脅時，農民依法維權意識較弱，非法維權邏輯強。農民生態文明法治理念缺失是制約農民依法維護自身環境權利的隱性根源。例如，福建省連城縣冷水坑村農田被重金屬污染后，農民希望設法擴大事情的影響，迫使政府出面解決問題。他們考慮采用的方法是在污染的農田上重新種植水稻，把毒糧賣到市場上去，借此向政府施壓。 ⑦ 顯然，農民的這種維權方式非但不能實現自身的環境權益，反而侵害其他社會成員的健康權益，是嚴重的違法行為。

2.農村生態文明法律規范體系不健全

農村生態文明法律規范體系不健全是農村生態文明法治建設的根本障礙。總體來看，現有農村生態文明法律規范體系無論在法律的范圍、數量等方面，還是法律的質量、配套實施細則等方面都存在較多不足，嚴重影響農村生態文明法治建設的科學性與規范性。

其一，農村生態文明法律規范體系覆蓋面較窄，存在立法缺位。一般來說，完備的生態文明法律規范體系是推進農村生態文明建設的前提條件。現代生態文明建設涉及產業結構、增長方式和消費模式等諸多領域的深刻變革，這要求農村生態文明法律體系覆蓋農村生態文明建設的所有相關領域。然而，作為環境保護基本法的《環境保護法》對農村生態環境保護的規制還比較薄弱，目前涉及農村生態文明建設的法律規范主要集中在資源保護、環境保護等內核層面，遠未涉及農村金融、農業科技、農民教育等外延層面。此外，在現有法律規范體系中尚缺乏一部綜合性的農村生態環境保護基本法，針對農業面源污染防治、農村垃圾處理、惡臭污染防治、土壤污染防治、環境損害賠償和環境監測等農村環境污染治理的主要方面，長期缺乏專門的法律或行政法規。

其二，農村生態文明法律規范體系“碎片化”問題突出。生態法治建設的復雜性與漸進性決定了相當數量的生態法律屬于探索性質和應急性質 ⑧ ，加之相關立法的系統性、科學性不足使生態文明領域的法律法規之間缺乏橫向聯系與系統規劃，導致農村生態文明法律規范體系“碎片化”問題突出。例如，《大氣污染防治法》《關于加強農作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知》的制定目的都是保護大氣環境，但未將大氣作為統一整體來考慮，只是突出點源控制，側重于眼前的“就氣治氣”，對于涉及制造大氣污染的產業結構、生產方式等深層次問題缺乏系統防治措施，以致大氣環境惡化速度、程度和范圍遠超預期。此外，一些法律法規銜接性不夠，法律措施或法律制度缺乏配套法規規章。例如，雖然《環境保護法》第33條提到對農業環境的保護，推動農村環境綜合整治，第50條規定各級人民政府應當安排資金支持農村飲用水水源地保護以及廢物處理和污染防治等環境保護工作，但是關于如何實現具體操作的配套法規細則一直缺位，非常不利于法律的操作和實施。

3.農村生態文明法治實施效率低

農村生態文明法治實施效率低是農村生態文明法治建設的現實障礙。實踐中，農村生態文明建設相關法律法規處罰力度不夠、執法不嚴格等問題嚴重影響農村生態文明法治實施的效率。

其一，處罰力度缺乏震懾力。目前我國環境違法成本普遍偏低，企業環保費用支出遠超罰款數額，使得企業寧可選擇違犯法律繳納罰款，也不愿對污染治理采取措施，導致企業以損害自然環境和公眾利益來牟取一己私利的違法行為屢禁不絕，生態環境不斷惡化。 ⑨ 例如，2013年原國家環境保護部通報了當年華北六省市地下水污染專項檢查結果，受檢查的企業近2.6萬家，其中55家存在利用滲井、滲坑或無防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或者存貯污水的違法問題，但是針對88家企業的相關罰款總額僅為613萬余元，平均每家不到7萬元。 ⑩

其二，具體執行工作難以落實。長期以來，農村生態文明建設有關法律存在大量原則性、建議性、指導性條款，缺乏實施細則。例如，“按日連續處罰”本是加強環境處罰力度的重要措施，但《環境保護法》只是原則性地規定可以執行按日連續處罰，沒有具體規定適用范圍、實施程序、計罰方式等實施細則，導致執法過程出現不敢用、不會用的實施困境。再如，很多法律都對“限期治理”做了規定，但鮮有法律規定“限期治理”的具體實施程序，這給實際執行工作帶來了很大不便，嚴重影響了實施效率。

其三，執法體制不順暢。我國在環境保護領域實行的是統管與分管相結合的多部門、分層次執法體制。但是，在實際工作中各級政府的環境保護行政主管部門與其他部門之間存在分工不明、責權不清的情況，嚴重制約了農村生態文明建設特別是環境保護執法工作的正常開展。此外，目前農村基層環境保護執法機構普遍建設不到位，農村環境保護執法主體力量薄弱，使得農村環境保護監管乏力，效率低下。

其四，地方保護主義盛行。基于地方經濟發展和GDP增長的現實考量，不少地方政府往往不惜一切力量扶持本地區高收益企業發展，有意回避其中部分企業存在的高污染問題，加之部分基層政府重部署輕落實，導致很多環保項目只審批、不監管，不少企業的違法排污行為得不到有效遏制。例如，大氣污染防治具有明顯的跨區域治理特征，要求各地聯防聯控、協同治理，但在實踐中常常出現區域協同治理機制失效的情況，特別是在排污控制方面，由于區域間缺乏統一、銜接的相關標準，一些地方以“雙重標準”的檢測技術來保護本區域的污染型企業，導致區域內大氣污染治理難以實現協同增效。這些問題背后的主要原因就是地方保護主義盛行。

4.農村生態文明法治監督體系不嚴密

農村生態文明法治監督體系不嚴密是農村生態文明法治建設的制度障礙。從理論上講，完善農村生態文明法治監督體系既要充分發揮農村的社會力量重點監督企業的排污行為，又要突出監督基層政府是否認真履行環境保護的職責。但是，現實情況是針對基層政府相關治理行為的監督工作比針對企業排污行為的監督工作更薄弱。

其一，基層政府問責體系不健全、監督機制不完善。從我國現有農村生態文明法律規范體系來看，大多以公民、法人或者其他組織作為調整對象，很少對政府行為進行規范和約束。例如，《環境保護法》原則性規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，但缺乏針對基層政府如何履行職責、如何實施環境問責等的細則規定;《基本農田保護條例》在法律責任方面只規定了農田破壞者的法律責任，而沒有詳細規定政府在農田保護中的具體職責。比較而言，目前針對城市的生態保護，國家已將環境保護與治理成果作為考核政府與官員政績的重要標準，而在農村仍缺乏以環境保護與治理成果作為考核標準來約束當地政府以及基層自治組織或個人的不當行為。此外，有研究指出，在國家重點生態功能區轉移支付政策實施中普遍存在基本公共服務對生態環境保護的擠出效應，即部分基層政府的生態環境保護專項轉移支付資金并未做到專款專用。以《國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核辦法》為核心的監督體系采用抽查各縣域提交自查報告的方式考查重點生態功能區的環境質量。然而，由于抽查內容和抽查方式不具有系統性、全面性和及時性，該辦法無法有效遏制基層政府變相挪用、截留專項資金的行為。

其二，基層政府信息公開程度低，公眾參與監督的機制不完備。建立完備、及時、有效的生態環境信息公開機制是提高生態文明監督效率的必要前提。然而，因《政府信息公開條例》法律位階比《保密法》低，實踐中往往出現基層政府對土地、水體、大氣等環境信息以涉及機密等理由予以推遲、壓制、拒絕公開的情況，其結果造成部分企業往往因關鍵證據不足而免受處罰，同時基層政府壓制信息公開的行為也難以得到有效問責。此外，雖然《環境保護法》《環境影響評價法》等法律原則性規定公民享有參與和監督環境保護的權利，但公民參與和監督環境保護的范圍、環節、方式、途徑和程序都模糊不定，導致公民參與和監督環境保護的行為有效性不足，從而降低公眾參與的積極性。一些政府、企業在制定經濟發展戰略或進行項目建設時，或有意無意地回避公眾參與和監督，或走過場。在這種情況下，選擇性聽證成為許多公共政策制定的博弈點，參與主體的選擇往往可以左右政策走向，同時也成為項目合法的貼金點。

三、農村生態文明法治建設困境的突破路徑

1.彰顯科學的生態文明法治理念，引領農村生態文明法治建設

科學的生態文明法治理念是引領農村生態文明法治建設的價值向導。只有增強基層政府、企業、農民等主體的生態文明法治理念，才能使法治內化于心、外化于行，充分發揮法治在農村生態文明建設中的重要作用。

其一，強化基層政府生態文明法治理念是彰顯農村生態文明法治理念的首要任務。基層政府和領導干部要切實增強生態文明法治思維，既要將農村生態文明法治理念融入招商引資、環保審批、政績考核、生態保護等工作的全過程，又要發揮好基層政府優勢，用財政、科技、稅收等政策引導、激勵企業和農民樹立科學的農村生態文明法治理念。

其二，完善企業生態文明法治理念是彰顯農村生態文明法治理念的核心任務。企業完善生態文明法治理念既可以打造合法生產經營的正面形象，又可以加快生產創新，開拓新興環保市場。因此，企業要從自身形象和經濟利益出發，提高生態文明建設的自覺性，激發生態文明法治理念的內源動力;政府需加快出臺一系列強制措施以取消能源補貼等不合理財政補貼并提高排污標準，同時，積極推行將金融貸款、稅收減免、財政補貼向環境友好型企業重點傾斜的激勵政策。

其三，強化農民生態文明法治理念是彰顯農村生態文明法治理念的重要任務。基本的、大眾化的普法宣傳體系是健全農民生態文明法治理念的重要方式。應通過深入開展生態文明法治宣傳教育等普法活動，幫助農民了解生態文明法律規范體系，明確自身的環境權利與義務，使農民形成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治理念，將美麗鄉村建設轉化為農民的自覺行動。此外，需要通過建立職業農民制度、實施新型職業農民培養工程等舉措，培育具有較強生態法治理念、生態文化素質、生態發展技能的新型職業農民，以此建構農村生態文明法治建設的主力軍。

2.構建完備的生態文明法律規范體系，支撐農村生態文明法治建設

完備的生態文明法律規范體系是農村生態文明法治建設的前提和基礎。中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。隨著生態文明被寫入憲法，生態文明的憲法地位得以明確，為推進包括農村生態文明法治建設在內的生態文明建設提供了憲法保障和制度支撐。當前，應在此基礎上，著力從提升立法質量、增強法律銜接性兩個方面入手，努力構建完備的農村生態文明法律規范體系。

其一，提高農村生態文明立法質量，維護法律權威。農村生態文明法治建設必須與農村的經濟發展、社會進步、農民需求相適應，促使法律的立法理念、監督管理、防治措施、法律責任等內容與時俱進，增強立法的科學性、民主性，提高法律的及時性、系統性、針對性和有效性，維護法律權威。生態文明立法要在總結以往立法經驗、反思以往立法教訓的基礎上統籌考慮，加快立改廢釋進程，彌補立法空白，擴大覆蓋面，提高立法質量。就國家宏觀層面而言，一要健全自然資源產權制度，靈活運用市場機制，推行碳排放權、排污權、水權交易制度;二要善于總結生態文明建設試點農村的各種經驗，將可復制、易推廣的地方成功經驗提升為國家政策加以推廣、實施和創新。就地方實踐層面而言，地方性立法應作為農村生態文明法治建設的基礎性工作，各地要根據農村生態文明建設的總體要求，結合各地實際情況，突出地方立法特色，有針對性地解決國家層面立法尚未規定的地方突出、典型事項。

其二，加快相關法律制度的具體配套與銜接，推進農村生態文明治理體系由管控型向共治型轉變。農村生態文明法治體系相關配套工作的重點是加快出臺農村法治體系新規定、新要求的配套法規和實施細則，使基層執法力量不僅明確“要做什么”，更要突出“怎么做”，從而增強法律的可操作性、可實施性。在此基礎上，要積極推動農村生態文明建設各項制度之間的銜接工作。為此，一要完善環境保護與金融、稅收、科技、教育等方面的制度銜接，增強農村生態文明法治體系的系統性和針對性;二要加快國內法律、部門規章、地方性法規等國家正式制度與本地風俗習慣等農村非正式制度的銜接，避免因局部生態文明法治建設制度差異引起整體性治理失效的被動局面。

3.建立高效的生態文明法治實施體系，促進農村生態文明法治建設

法律的生命力在于實施。生態文明法律政策的有效實施，是農村生態文明法治建設的關鍵所在。建立高效的生態文明法治實施體系是加快農村生態文明法治建設的重要抓手。

其一，嚴格執法是法律實施的重中之重。嚴格執法重在法治政府建設，即提高政府和領導干部運用法治思維和法治方式履行政府職責的能力。這一過程中，要注重改革生態環境監管體制，依法界定生態執法的基本權限，健全執法程序，優化執法機構設置，切實完善生態執法體系。同時，建立健全生態執法考核體系，消減基層政府對生態執法部門執法行為的干預，保證生態執法部門的執法獨立性，對人為干預生態執法的行為進行嚴厲懲處。此外，針對基層環保部門在處理央企、地方國有企業等大型企業違法行為時執法能力較弱的現實情況，要著力提升基層政府的政策執行能力，強化執法人員對法律的認識和忠誠，增強執法力度，維護法律權威。

其二，明確基層政府的首責義務和兜底責任是保證法律實施的必然要求。基層政府作為農村生態文明建設的主體，是農村生態文明政策的執行者，負責將農村生態文明政策預期轉換為具體的環境保護效果。這就要求以法律形式明晰基層政府在農村生態文明建設中的主體地位。同時，基層政府和領導干部要增強全局意識、法治意識和責任意識，克服地方保護主義和本位思想，嚴格依法辦事，提高政策執行效率，加大政策監督與評估力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。

4.構筑嚴密的生態文明法治監督體系，保障農村生態文明法治建設

嚴密的生態文明法治監督體系是推進農村生態文明法治建設的基本保障。生態文明法治監督體系的重心是加強對相關領域公權力的監督。

其一，加大政府信息公開的力度和范圍是形成嚴密的法治監督體系的關鍵。政府信息是行政權力運行的載體，政府信息公開則是工作全領域、全口徑、全流程的外化表現。國家層面，政府應加快增強《政府信息公開條例》的法律效用，依法公開環境質量、環境監測、突發環境事件、排污行政許可及環境行政處罰等信息，提高政府監管透明度，著重提升公開信息的質量，讓廣大農民和環保社會組織能夠便利、準確、及時地掌握信息，發揮社會力量的監督功效。

其二，健全激勵與問責機制是法治監督體系建設的核心內容。法治的要義在于權利與義務、權力與責任的有機統一。公平是農村生態文明法治建設的內在要求，健全生態文明問責體系重在問責公平。作為農村生態文明建設的領導主體，基層政府在農村生態文明法治監督體系建設中居于重要地位，發揮核心作用。健全激勵與問責機制，一要切實引入和落實生態績效考核機制，加大生態政績在基層領導干部政績考核體系中的指標比重，抑制基層政府的“GDP沖動”，推動社會經濟綠色發展、和諧發展;二要加強監督政府行為的問責體系建設，大力推進資源環境審計信息化建設，逐步建立黨政領導干部自然資源資產離任審計情況通報、結果公布、整改落實、結果運用等制度，將審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據;三要健全基層政府建設農村生態文明的動力機制與獎懲制度，著重突出基層政府生態治理的盡職免責措施，以此保護基層政府生態文明建設的積極性，平衡基層政府責任與義務的關系。

其三，引導、發揮農民以及其他社會力量的監督作用是法治監督體系建設必不可少的重要一環。其中，完善參與機制是核心任務。眾所周知，有效的公眾參與和社會監督是促使政府和企業改變自身行為模式的外在動力。因此，必須“以立法形式規定以公眾權利為本位的公眾參與制度，建立健全環境立法、執法、監督的公眾全過程參與制度” ?，完善公眾參與的內容、程序、途徑和方式，保障公眾的知情權、參與權和救濟權。同時，需要加快培育和引導農村環保公益類社會組織的發展，通過興趣、意愿、認同等理念和方式將分散的農民組織起來，推進農民參與過程的組織化和規范化。此外，還需強調的一點是，完善結果參與機制的重點是完善環境公益訴訟制度以及實施直接受害人補償制度。 概而言之，完善農民參與機制要從理念參與、立法參與、過程參與、結果參與等過程著手，切實維護農民的環境權利，提升農民參與的合法性與積極性。

四、結語

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了令世人矚目的成就，與此同時，也付出了沉重的資源與環境代價。面對這種情況，中共十八大以來，中共中央、國務院高度重視生態文明建設，先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態文明建設取得了重大進展和積極成效，但總體看來，我國生態文明建設水平特別是農村生態文明建設水平仍然滯后于同期的經濟社會發展水平。當前，“生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決突出生態環境問題的窗口期”。面向新時代生態文明建設的新征程、新目標和新要求，針對農村生態文明建設中的新情況、新問題、新挑戰，迫切需要依法推進農村生態文明建設。只有將法治思維、法治方式貫串于農村生態文明建設各方面和全過程，不斷織密生態環境保護的法治網絡，構建包括科學的生態文明法治理念、完備的生態文明法律規范體系、高效的生態文明法治實施體系和嚴密的生態文明法治監督體系等在內的農村生態文明法治建設整體框架，才能為農村生態文明建設提供可靠保障，合力建成青山綠水、詩意棲居的美麗鄉村。農村生態文明建設是一項復雜的系統工程，應堅持系統思維，將包括農村生態文明法治建設在內的農村生態文明建設融入農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，唯有如此，才能確保農村生態文明建設與農村其他各項建設協同共進，推動形成人與自然和諧共生發展新格局。

注釋

①《習近平談治國理政》，外文出版社，2014年，第210頁。

②參見王學軍：《構建四位一體的生態文明法治體系》，《中國生態文明》2017年第5期。

③改革開放40年來，我國已制定包括《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等在內的約30部法律，涵蓋綜合類、污染防治類、資源和生態類立法，形成了涉及憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七大法律部門相關法律規范。參見王毅、程多威：《加快統籌立法和立法創新，促進生態文明建設進程》，《中國人大雜志》2017年第9期。

④參見郭武、王晶：《農村環境資源“多中心治理”法治格局初探》，《江蘇大學學報》（社會科學版）2018年第3期。

⑤參見梁平漢等：《人事變更、法制環境和地方環境污染》，《管理世界》2014年第6期。

⑥參見孫佑海：《推進生態文明建設的法治思維和法治方式研究》，《重慶大學學報》（社會科學版）2013年第5期。

⑦參見曾鼎：《一個村莊的污染抗戰》，《鳳凰周刊》2014年第3期。

⑧參見鈄曉東、杜寅：《中國特色生態法治體系建設論綱》，《法制與社會發展》2017年第6期。

⑨參見王丹、張帆：《生態文明法治建設當立法先行》，《人民論壇》2016年第17期。

⑩參見畢淑娟：《華北平原地下水污染觸目驚心 55家企業是罪魁禍首》，《中國聯合商報》2013年5月27日。

參見彭中遙、鄧嘉詠：《法治視野下農村環境現狀調查與保護對策》，《中南林業科技大學學報》（社會科學版）2017年第4期。

參見高桂林、姚銀銀：《大氣污染聯防聯治中的立法協調機制研究》，《法學雜志》2014年第8期。

參見李國平等：《國家重點生態功能區轉移支付的雙重目標與績效評價》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2014年第1期。

參見趙成：《論生態文明建設的法律保障及其構建》，《渤海大學學報》（哲學社會科學版）2012年第1期;高雁：《論環境公眾參與之組織化道路》，《湖北社會科學》2014年第4期。

參見王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》，《中國社會科學》2014年第9期。

葉三梅：《環境法治的立法瓶頸與突破》，《學術界》2014年第7期。

參見王勇：《從“指標下壓”到“利益協調”：大氣治污的公共環境管理檢討與模式轉換》，《政治學研究》2014年第2期。

《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，《人民日報》2018年6月25日。

參見李東標：《生態文明建設要織牢法治的網》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/comments/2018-07/03/c_1123073136.htm，2018年7月3日。

責任編輯：若 水

The Predicament and Breakthrough of the Construction of Rule of Law of Rural Ecological Civilization

He Shui

Abstract： The construction of rule of law of rural ecological civilization is an important guarantee to promote the construction of rural ecological civilization， a necessary measure to promote rural revitalization， and an objective requirement to realize the green development of rural society. At present， the construction of the rule of law in rural ecological civilization in China is facing four practical dilemmas： the lack of the concept of the rule of law， the incompleteness of the legal norm system， the inefficient implementation of the rule of law， and the inadequate supervision system of the rule of law. To solve these dilemmas， we must take measures to highlight the scientific concept of ecological civilization under the rule of law， build a complete legal system of ecological civilization， establish an efficient implementation system of ecological civilization， and build a strict supervision system of ecological civilization under the rule of law.

Key words： rural areas; ecological civilization; construction of rule of law