反腐新常態下基層公職人員的均衡激勵機制構建研究

陳建平

摘 要： 黨的十八大以來，在懲治行動和制度建構的張力中，我國廉政治理漸入新常態。在這一轉變過程中，短期內必然伴隨著基層公職群體職業心態的起伏波動，呈現出“畏”與“欣”、“拒”與“迎”共存并立的矛盾態勢，其中“為官不為”最為典型，表現為“不愿”作為、“不會”作為和“不敢”作為。因此，剖析反腐新常態下基層公職群體職業心態變化背后更深層次的行為邏輯和制度機理問題就顯得十分重要。新常態下實現對基層公職人員的有效激勵，勢必要在均衡激勵的框架下進行，從激勵主體、內外激勵和外部環境的創建入手，努力實現國家、社會和個人的利益均衡，并且要物質與精神層面并重，激勵導向的內外環境聯動，如此才能更好地調動基層公職人員的工作積極性并激發其廉政潛能。

關鍵詞： 反腐新常態;基層公職人員;職業心態;均衡激勵

中圖分類號：D08 ?????文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0011-04

一、問題的提出及研究意義

黨的十八大以來，中共中央將“全面從嚴治黨”納入治國理政的重大格局之中，正風反腐力度持續加大，全面從嚴治黨不斷向縱深發展。一方面，通過修訂頒布《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等90余部黨內法規，進一步突出制度化治理;另一方面，以“零容忍”的態度和決心，堅持“打虎”“拍蠅”“獵狐”，深入開展反腐敗斗爭。從反腐敗打擊的力度來看，超過以往，懲治力度空前;從懲治空間來看，上下協同，內外并舉;從懲治對象來看，呈現“差序格局”，由上而下懲治對象逐漸增多，基層公職人員從絕對量來看處于高位態勢。

人社部發布的《2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，截至2016年底，全國共有公務員719萬人。但就其分布格局而言，我國基層公務員隊伍龐大，92%是科級以下干部，60%在縣以下基層單位。眾所周知，縣及縣以下行政機構是政府行政運作的末端，是基層行政組織。基層公職人員是貫徹落實中央政策“最后一公里”的執行者，站在為民服務的最前線，他們的言行舉止與精神風貌直接影響黨和政府的形象。有鑒于此，德國學者托馬斯·海貝勒和舒耕德等人把中國的縣鄉干部稱為“戰略性群體” ① ，指明其在我國國家治理中的重要地位。然而，在高壓反腐過程中，一些基層公職人員并未完全適應“新常態”，呈現出明顯的“不適”癥狀，職業心態出現短期的起伏波動，或多或少地影響其工作效能的正常發揮。

有學者曾經針對基層公務員心理狀況展開過調查研究，雖然數據顯示基層公務員心理健康狀況總體良好，但剛入職或級別較低的公務員群體的心理健康狀態和壓力感知明顯低于平均水平，79.89%的基層公務員存在有輕度工作倦怠的現象。 ② 隨著反腐步入新常態，學界和媒體開始關注到“為官不易”“官不聊生”“在崗不在狀態”等現象。2014年《人 民論壇》雜志通過向東中西部10多個省市的黨政干部隨機發放書面問卷，有效調查了3450位黨政干部。結果顯示，壓力大了、信心足了、牢騷多了、更糾結了等六大心態較為普遍，值得關注。 ③ 甚至少數干部表示“要想不出事就要少干事、不干事”。經過一年的努力，《人民論壇》雜志的再次調查顯示，74.0%的受訪者認為當前官場呈現了新秩序，但同時85.1%的受訪者認為官場新秩序具有不穩定性;53.7%的受訪者認同官場存在“懶政”“怠政”的不作為心態。 ④ 可見上述復雜心態并未完全消除，人們的擔心也并非空穴來風。學者李永忠指出，高壓態勢讓一些人收斂、收手、不敢亂作為的同時，也出現了一些不作為、慢作為的現象。 ⑤ 季乃禮從政治心理的角度分析指出：“反腐壓力的加大，導致期望值降低，影響的另一個結果是利益得失的判定，進而影響將來采取冒險還是保守的行為。”“反貪壓力強大的情況下，許多官員會由追求自我實現的層次，轉到安全的層次。” ⑥ 可見，反腐新常態對于基層公職人員職業心態的影響是不言而喻的，多元性復雜心態的呈現以及當事者自身不同心聲的流露引發我們思考。隨著反腐步入新常態，要在保障基層公職人員“廉”的同時又發揮其“能”，打造“三清”（干部清正、政府清廉、政治清明）政治，就需要建構一套科學有效的均衡激勵機制。正如黨的十九大報告在談到干部隊伍建設時指出的，“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁” ⑦ 。

二、反腐新常態下基層公職人員職業心態的表現形式

如前所述，黨的十八大以來，隨著反腐步入新常態，基層公職人員職業心態具有明顯的波動起伏性，復雜且多樣。具體來說，有的表現為患得患失，亦焦慮，亦害怕，心態表露出頗為消極的一面;有的表現為對政治生態清朗化抱有較高的期待，亦自信，亦輕松，心態呈現出較為積極的一面。筆者認為，隨著反腐步入新常態，短期內基層公職人員主要呈現以下兩種矛盾心態。

1.“畏”與“欣”的心態并存

近年來，中央持續的高壓反腐讓許多做慣了“太平官”的公職人員感到了久違的畏懼、緊張和焦慮，特別是隨著“小官巨腐”“蟻貪”等現象被社會“聚焦”放大，從業壓力增大。一些基層公職人員往往產生明哲保身的想法，在實際工作中表現為“為官不為”，即“不愿”作為、“不會”作為和“不敢”作為。“不愿”作為主要源于高壓反腐帶來的各種或明或暗的“待遇”變化而產生的失落感。如禮節禮品被禁、隱性福利被切斷、灰色收入受阻等給部分基層公職人員帶來心理沖擊。加之基層工作本身的繁雜性以及工作高度服從性與規范性特點容易引發心理疲勞與職業倦怠感，于是，有的基層公職人員“新疾舊病”疊加，造成“不愿”作為。“不會”作為主要源于個人本領恐慌引發的心理焦慮。以前，“不管白貓黑貓，只要能抓到耗子就是好貓”，黨的十八大后，不僅要求“抓耗子”，更要求以正確的方式方法“抓耗子”，由此造成一些基層公職人員不會作為。“不敢”作為主要源于因高壓反腐而萌生的畏懼感。在全面從嚴治黨背景下，有的基層公職人員特別是領導干部擔心工作中出岔子，抱著多一事不如少一事的心態，工作中畏首畏尾，裹足不前。

但是，反腐新常態下，也出現不少可喜的變化。2015年人民論壇做了一項調查，結果顯示：74%的受訪者對當前官場生態表示滿意;60%的受訪者認為基層干部中霸道、不講理、不講法的現象“有所減少”;60.1%的受訪者認為基層干部中傲慢，不親民、不愛民的現象“有所減少”。 ⑧ 上述數據表明：反腐成效受到大部分人的認可。實際上，身處基層官場中的絕大多數清廉者對反腐持欣欣然的歡迎和樂觀態度，他們對于反腐新常態的形成和維持必將發揮重要作用。

2.“拒”與“迎”的心態共存

隨著反腐步入新常態，中央先后出臺了各項制度，對違紀違規人員加大了問責力度，特別是加大了整治群眾身邊腐敗問題的力度，這就使得發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題沒有了“市場”。以往“吃卡拿要”“雁過拔毛”等伎倆成為某些基層公職人員的辦事邏輯并成為一種“潛規則”，表現為“無公關”不“通關”。而正風反腐主要就是針對上述行為，阻斷其獲益得利的不正當渠道，這就會導致部分具有“經濟人”屬性的基層公職人員的心理抗拒和行為上的“軟抵抗”——辦事沒動力，多做不如少做，少做不如不做。“臉好看，門好進，但事兒依然不好辦”現象就是典型寫照。但基層公職人員中的“自清者”和“崇廉者”以及廣大群眾對正風反腐各項措施是持歡迎、積極正向態度的。以往基層的“接待政治”“應酬生活”等耗損了公職人員大量的時間和精力，使得他們無暇顧及公共服務事業，群眾也不甚滿意。由“八項規定”破題而帶來的正風反腐新常態使基層公職人員有更多時間和精力聚焦基層公共管理和服務，他們堅定擁護中央各項方針政策，對全面從嚴治黨持熱烈歡迎的心態。

三、反腐新常態下基層公職人員均衡激勵機制的構建路徑

誠如有學者指出的：“反腐治吏和官員激勵并非非此即彼、你伸我縮的‘矛盾體。” ⑨ 完善當下基層公職人員群體的合理激勵機制，既有利于鏟除腐敗滋生的土壤，又有利于激發基層公職人員干事創業的潛能。筆者認為，要實現對基層公職人員的有效激勵，勢必要在均衡激勵的框架下進行。

1.構建國家、社會、個人三者兼顧的利益均衡激勵機制

有學者指出，公務員激勵的最佳機制應該是將社會公共利益與公務員個人價值較好地結合起來，在實現公共利益最大化的同時，逐步實現公務員個人價值的最優化。 ⑩ 在當前正風反腐新常態下，均衡激勵機制的主體應包含國家、社會和基層公職人員三者，在國家利益和社會利益得到保障的前提下，探索基層公職人員個人利益的實現。當然，三者的利益均衡是一個動態過程。出于“理性人”的假設，在高壓反腐態勢下，基層公職群體可能會基于自身利益打破舊的均衡，力爭實現低水平向高水平利益均衡狀態的過渡，但最終也必須融合國家與社會的利益訴求形成新的均衡。基層公職人員的利益要服從國家和社會的需求，與此同時，國家和社會利益要盡量協調達成統一。三者相互依存，并可通過基層公職人員的努力實現利益均衡狀態的水平上升。

2.構建物質與精神并重的均衡激勵機制

Mitchell & Daniels（2002）曾對1990年以來激勵理論的研究進行了回顧，并以“內在激勵”和“外在激勵”為區別標準構建了新的分析框架。 ?我國2006年頒布實施的《中華人民共和國公務員法》明確規定，對公務員激勵采取“堅持精神獎勵與物質獎勵相結合，以精神獎勵為主”的原則。但長期以來，我國的激勵方式過于單一，重精神輕物質，導致物質和精神激勵的失衡。筆者以為，在反腐新常態下，宜適度強化物質激勵。中國勞動學會學者蘇海南根據近些年對全國各地公務員工資的調查指出，縣級以下的公務員工資水平較低。在少數發達地區，有的基層公務員的工資是不低的，但從全國總體水平看，基層公務員工資普遍偏低。 ?較低的收入水平勢必導致基層公職人員困頓于生計，影響其工作積極性和廉潔性。正如有學者所言，雖然高薪未必就能養廉，但不反映績效、貢獻的工資制度幾乎必然導致公務員消極怠工，同時刺激腐敗。在正風反腐政策實施初期，國家采取“一刀切”的方式，導致一些基層公職人員正常的福利待遇被削減，影響了基層公職人員工作的積極性。隨著新一輪的“薪政改革”開啟，基層公職人員的基本待遇得到一定改善，但力度和強度尚需因地、因時制宜，同時還需要細化相關改革方案并且完善配套措施。

3.構建合理的職務晉升激勵機制

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，提出要開辟晉升職級通道，調動基層公務員工作積極性。該《意見》的出臺將有助于打破基層公務員職務晉升空間小、待遇得不到提高的現狀，屆時基層公職人員將大大受益。但與此同時，文件規定每一級晉升的平均時間為13年。晉升周期的過長無疑會使基層公職人員產生失望的心理，表現在工作上就是敷衍塞責、得過且過。另外，在公務員考核方面，“德能勤績廉”是衡量我國公務員水平高低的基本維度，但由于在實際操作中受表層經驗判斷影響，“績”仍然作為主要依據，并以此對公務員職務作出升遷降免的決定。 而這往往直接導致“以GDP論英雄”的“晉升錦標賽”現象成為常態。職務晉升的稀缺性是一種共識，必然只有少部分優秀的人才能得到首肯與提拔。因而，對于“上面千條線，下面一根針”的基層工作生態，要引入公開、公平、公正、競爭的晉升機制，堅持德才兼備的選人用人原則，讓基層公職人員感受到不僅可當“能吏”，通過治理努力與效能產出實現晉升;也可以當“廉吏”，為官清廉，兩袖清風，在百姓心目中樹立良好的形象，以從政廉潔而實現晉升。

4.構建內外環境聯動的激勵機制

首先，實現組織內部與社會主體的意識契合。對基層公職人員精神面貌的聚焦、干群關系的關注、行為的監督等方面都具有一定的共識，讓群眾、媒體抑或其他主體有敢于說話的意識和底氣。其次，引導輿論的理性表達。在當下的輿情境遇中，輿論媒體在客觀、全面揭示腐敗案情時務必保持理性。在積極引導社會第三方參與監督的同時，也要正視基層治理事務的復雜性和艱巨性，客觀反映和評價基層公職人員的努力和付出，從而實現正負激勵的有效均衡。最后，維護監督主體的正當權益。對監督主體依法實名舉報違紀違法行為的，有關單位應當保護其人身和財產安全;對誣告陷害基層干部的則要追究其相關法律責任。

注釋

①[德]托馬斯·海貝勒、舒耕德、楊雪冬：《“主動的”地方政治：作為戰略群體的縣鄉干部》，中央編譯出版社，2013年，第89頁。

②鄭建君：《基層公務員須身心共舉 德行兼修——關于基層公務員心理狀況的調查研究》，《光明日報》2013年1月22日。

③袁靜：《從嚴治吏背景下的官員六種心態》，《人民論壇》2014年第19期。

④⑧高驪、譚峰：《“官場生態重建”公眾滿意度調查分析報告》，《人民論壇》2015年第12期。

⑤《反腐新常態——專訪反腐專家李永忠》，《西部大開發》2014年第12期。

⑥季乃禮：《強力反腐下官員心理分析》，《人民論壇》2014年第28期。

⑦習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第64頁。

⑨張瀟爽：《調查報告分析一：當前官員怕什么？顧慮什么？郁悶什么？》，《人民論壇》2014年第21期。

⑩蔣碩亮：《中國公務員復合利益均衡激勵論》，北京大學出版社，2008年，第144頁。

[美]波特，比格利：《激勵與工作行為》，機械工業出版社，2006年，第20頁。

《釋疑公務員工資下月調整：為何待遇要向基層傾斜？》，《新京報》2015年5月17日。

劉波：《公務員工資制度應更有激勵性》，《華夏時報》2014年12月5日。

李和中：《21世紀國家公務員制度》，武漢大學出版社，2005年，第209頁。

責任編輯：浩 淼 ??文 刀 ?

A Study on the Construction of Balanced Incentive Mechanism for GrassrootsPublic Officials under the New Normal of Anti-Corruption

Chen Jianping

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， in the tension of punishment action and system construction， China′s clean government has gradually entered the new normal. In the process of this transformation， the career psychology of grass-roots public officials will undulate and fluctuate in a short period of time， presenting a contradictory situation of coexistence of "fear" and "joy"， "rejection" and "welcome". Among them， "not acting as an official" is the most typical one， which is manifested as "unwilling" to act， "will not" act and "dare not" act. Therefore， it is very important to analyze the deeper behavioral logic and institutional mechanism behind the change of professional psychology of grass-roots public officials under the new normal of anti-corruption. Under the new normal conditions， the effective incentive for grass-roots public officials must be carried out within the framework of balanced incentive. Starting with the creation of incentive subject， internal and external incentive and external environment， efforts should be made to achieve the balance of individual， social and national interests， and both material and spiritual aspects should be emphasized， and the internal and external environment of incentive-oriented linkage should be established. Only in this way can we better mobilize the enthusiasm of grass-roots public officers and arouse their potential for honest and clean government.

Key words： anti-corruption new normal; grass-roots public officials; career psychology; balanced incentive