殘疾人就業政策執行 問題與對策的思考

李奕思

據中國殘疾人聯合會統計數據顯示，截止至2010年末，我國殘疾人總數約為8502萬人，占我國人口總數6%左右。殘疾人就業是解決這一特殊群體生存問題和有尊嚴活著的有效途徑。殘疾人是社會中最弱勢的群體，關心、愛護殘疾人，保障他們的就業和生存權益是政府代表最廣大人民根本利益的體現。基于此背景，分析和研究殘疾人政策執行問題，具有非常重要的現實意義和戰略意義。

研究背景與核心概念界定

以關心和保障殘疾人就業狀況為出發點，國家先后出臺了《殘疾人就業保障法》《殘疾人就業條例》，在保障殘疾人的就業權利、消除社會歧視、提高社會地位的同時，引導有勞動能力的殘疾人依靠自己的勞動獲取經濟收入，減輕家庭的負擔，改善生活，成為有尊嚴活著的人。但政策出臺后，是否能達到預期的效果，成為當前乃至今后不容忽視的問題。第二次全國殘疾人抽樣調查數據結果顯示，城市和農村殘疾人就業率分別為16.93%和35.65%。可以看出，我國殘疾人就業比例偏低且城鄉分布不均。殘疾人的就業問題得不到解決，從個人而言，會導致收入偏低，家庭負擔過重，嚴重影響生存能力，更會加大貧富差距，甚至引起仇富心理，激化矛盾，給社會帶來不穩定因素；從社會層面而言，會增加公共服務的財政支出，使原本用于發展的資金投入社會民生保障方面，嚴重影響國家的整體經濟的高質量發展。習近平總書記強調，全面建成小康社會，一個不能少。可以說，全面小康的實現，少了殘疾人這類人群就不是真正意義上的全面小康。在社會競爭日趨激烈，生活壓力與日俱增的今天，殘疾人比正常人承擔著更多的心理和生理壓力。

由《殘疾人保障法》可以準確地對殘疾人進行定義：殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動的能力的人。殘疾人分為聽力、肢體、視力、言語、智力、精神殘疾和多重殘疾等類型。殘疾人就業是指達到法定勞動年齡，且具有勞動能力的殘疾人通過從事勞動，獲取報酬和收入的行為。殘疾人就業政策執行，是政策執行者運用宣傳、協調、實施等各種對策，將殘疾人就業政策觀念形態內容轉為實際效果，以達到制定政策目的的動態過程。

殘疾人就業政策發展現狀

為保障和改善殘疾人的就業及生存狀況，我國形成了以《憲法》為核心，以《殘疾人就業保障法》為框架、《殘疾人就業條例》為細則的就業政策保障體系。成立殘疾人團體組織——殘疾人聯合會，在促進殘疾人參加工作，改善殘疾人生活環境和條件中發揮著重要作用。

目前，殘疾人就業主要采取按比例就業、集中就業、居家就業、自主創業和靈活就業及發展殘疾人輔助性就業等多種形式。《殘疾人就業條例》第十一條規定：“集中使用殘疾人的用人單位中從事全日制工作的殘疾人職工，應當占本單位在職職工總數的25%以上。”該用人單位就被認為是福利廠。財稅政策規定，福利廠可以不用繳納企業所得稅。對于按比例就業，機關、團體、企業、事業單位、民辦非企業單位等各類用人單位安排殘疾人就業比例達到本單位職工總人數1.5%以上的，可以免交殘疾人就業保障金。用人單位招用殘疾人，簽訂一年以上勞動合同并按規定繳納社會保險的，可申請社會保險補貼，同時企業如果安排殘疾人就業可依法享受稅收優惠，對集中安排殘疾人就業較多的單位，給予按比例就業獎勵。

政策執行過程中遇到的問題

盡管促進殘疾人就業政策體系比較完善，殘疾人就業環境有所改善，但在政策執行過程中依然存在一些問題，這些問題的出現制約了殘疾人事業的發展，同時也影響了關愛扶持殘疾人政策的執行。

問題一：福利工廠逐步淡出歷史舞臺。近年來，由于信息技術和互聯網技術的迅猛發展，市場競爭日趨激烈，很多福利企業經營不善，缺乏競爭力，盈利銳減，規模縮小、停產、倒閉現象屢見不鮮，使得原本就難就業的殘疾人下崗失業。

問題二：存在用人單位利用殘疾人就業政策存在“掛空職”的現象。為保障殘疾人就業、鼓勵用人單位使用殘疾人，國家對使用殘疾人的用人單位予以財稅優惠。但在執行過程中，存在把殘疾人掛靠在用人單位名下，單位給他們繳納社保，每個月僅給予很少的報酬。此類就業屬于表面就業，實則節省掛靠單位殘疾人保障金的支出。

問題三：在執行按比例就業的過程中，由于我國特有的城鄉二元機制，使得這項政策幾乎成為城鎮殘疾人的專屬政策，而農村殘疾人很少能享受到這樣政策帶來的優惠。

問題四：違反政策相關責任落實不明確。針對既不雇傭殘疾員工，也不繳納殘疾人就業保障金的企業或單位，缺乏必要的強制性法律和處罰措施。

完善就業政策執行的對策建議

面對殘疾人就業狀況和促進就業政策執行中存在的問題，可以從以下幾個方面進行努力。

努力改善殘疾人就業環境 政府宣傳部門要充分利用新媒體資源，如微博、微信、各類門戶網站、電視、廣播、報刊等媒介，對殘疾人就業相關政策進行全方位宣傳，形成個人有了解、企業有遵守、社會有關愛的立體宣傳網絡。各地市政府部門可根據當地的實際情況，對當地企業進行一次全面梳理，對哪些崗位能使用殘疾人進行相應的統計，并制訂個性化分行業的扶持方案，確保殘疾人就業能力與企業用人崗位相適應。

優化殘疾人就業政策 一是各地市因根據中央、省級政府的要求，積極主動出臺加強殘疾人就業扶持政策的實施細則。在制定政策時，要充分考慮到城鄉殘疾人生活習慣、就業層次、技能水平、就業遠近等不同情況，制定既能讓殘疾人就業，又不增加企業負擔的個性化政策。

二是建立殘疾人就業個人檔案平臺和殘疾人招聘使用平臺，摸清未就業未培訓殘疾人情況，對未就業的尋找機會，對已就業的定期訪問了解就業情況；同時還可引入社會公益組織，建立個人臺賬，推廣招聘平臺上出力和造勢。

三是構建政務主導、社會參與的培訓就業體系。殘疾人的就業問題，歸根結蒂是公益性問題。政府在公益事務中應扮演主導角色，加大資金投入，建立市級規模化殘疾人就業基地，有利于促進殘疾人集中就業；采購特種設施設備、對生活生產進行無障礙改造，有利于促進殘疾人便捷、高效、安全就業；鼓勵社會力量興辦輔助性就業機構和庇護工場，對殘疾人的技能予以工作崗位相適應的培訓，培訓合格后安排上崗，有利于促進殘疾人就業與減輕企業生產負擔。評定使用殘疾人優秀單位榮譽稱號，增加企業的知名度，在一定范圍內形成榜樣力量，有利于促進更多企業往這個方向發展。

四是通過政府稅收減免，引入社會公益資金，打造明星公益企業等方式募集資金，設立殘疾人就業扶持專項資金，用于殘疾人職業技能培訓和職業能力建設，加強職業培訓基地建設，結合殘疾類別與市場需求，開展訂單式培訓和與就業掛鉤的多形式技能培訓，提供實效性好且針對性強的技能培訓、崗位開發和穩定就業的精準服務。

健全政策執行監督機制 一方面，政府相關部門要加大對企業監管力度，不定期到企業進行相應的檢查，逐步形成常態化機制。對沒有聘用殘疾人的企業，要核實是否有繳納殘疾人就業保障金；對聘用殘疾員工的企業，要確定殘疾人是否在崗工作；對于在崗工作的，要了解是否與普通員工同工同酬。另一方面，健全完善殘疾人就業投訴渠道，及時解決就業中遇到的問題政策監督機制。正常人在就業中都會遇到很多問題，殘疾人遇到的問題更不會少，無論這些問題是來自自身還是用人單位，從機構的架構上都應有一個接收投訴、建議、反映情況的渠道，避免只找崗位解決就業問題而對就業以后的事就不聞不問的情況發生。

重視特殊教育和職業教育，提高殘疾人就業素質和就業能力 一方面，大力發展特殊教育，讓適齡殘疾少年兒童有學上，上好學；另一方面，重視殘疾人職業教育發展，培養他們的一技之長，增加就業素質和就業能力。同時，轉變部分殘疾人“等、靠、要”的依賴思想，倡導殘疾人自食其力，在勞動中實現人生價值。

參考文獻

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）