城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的小城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展研究

孫 蘇

華誠(chéng)博遠(yuǎn)工程技術(shù)集團(tuán)有限公司，北京 100052

所謂的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，通俗來說，就是農(nóng)村和城市在生產(chǎn)以及資源上流通自由，實(shí)現(xiàn)兩者的優(yōu)勢(shì)互惠，劣勢(shì)互補(bǔ)。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求出發(fā)，城市和鄉(xiāng)村，唯有相互依賴，結(jié)為一體，才能夠在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境上實(shí)現(xiàn)彼此協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)步。而小城鎮(zhèn)，是鄉(xiāng)村和城市結(jié)合的綜合體，屬于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)、文化和政治中心，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要節(jié)點(diǎn)。

1 我國(guó)當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題

1.1 小城鎮(zhèn)與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱

小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之間有著一定聯(lián)系，如我國(guó)的珠三角地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)，既是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快最好的地區(qū)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)質(zhì)量最好的地區(qū)。因此，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)要想又快又好發(fā)展必然離不開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持。但遺憾的是，我國(guó)總體上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系非常薄弱，這也就在一定程度上拖緩了我國(guó)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具體體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：

一方面，許多小城鎮(zhèn)沒有把發(fā)展重心投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，反而抱著得過且過的僥幸心理，將招商引資建設(shè)作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段。這一現(xiàn)象，在部分試點(diǎn)小城鎮(zhèn)格外明顯。以這種手段來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就造成了開發(fā)區(qū)泛濫的局面，進(jìn)而造成資金和土地的浪費(fèi)。

另一方面，部分小城鎮(zhèn)自身的工業(yè)結(jié)構(gòu)中，輕工業(yè)，即以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的工業(yè)，僅僅占了不到1/3，與農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)太少。這也就意味著，小城鎮(zhèn)的工業(yè)結(jié)構(gòu)以城市工業(yè)中原料、人才、市場(chǎng)和資金以及其他非農(nóng)領(lǐng)域?yàn)橹?，這也是絕大部分農(nóng)民全然陌生的領(lǐng)域。

1.2 小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用有很大局限性

我國(guó)的小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，但是絕大多數(shù)的小城鎮(zhèn)規(guī)模過小，以至于發(fā)展空間和輻射區(qū)域過于狹小。因此，絕大多數(shù)的小城鎮(zhèn)無法吸引周邊資源，也就難以發(fā)揮帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

根據(jù)相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)，只有當(dāng)小城鎮(zhèn)中的人口數(shù)量達(dá)到1萬(wàn)人，該鎮(zhèn)區(qū)才能相對(duì)發(fā)揮聚集和擴(kuò)散鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的作用，當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到2萬(wàn)人時(shí)，帶動(dòng)作用較為明顯。而若要對(duì)周邊小鎮(zhèn)得到經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，鎮(zhèn)區(qū)人口必須超過5萬(wàn)人。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃需要堅(jiān)守的幾個(gè)原則

2.1 重視空間集約集聚發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)，需要遵循城市化集聚集約發(fā)展的規(guī)律，鼓勵(lì)從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)的人群轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)社區(qū)，在政府和市場(chǎng)的共同推動(dòng)下，促進(jìn)要素流動(dòng)，進(jìn)而提高城鄉(xiāng)發(fā)展的效益和效率。

2.2 重視城鄉(xiāng)特色的差異

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下發(fā)展小城鎮(zhèn)，必須注重農(nóng)村與城市之間的差異，深入探索城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展的模式，力求凸顯鄉(xiāng)村和城市各具特色的景觀、空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的主動(dòng)協(xié)作互補(bǔ)。典型的“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”模式示意圖如圖1所示，這種模式主要是通過構(gòu)建農(nóng)村居住社區(qū)、示范工業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，充分利用小城鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與大城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，逐漸形成中心城、新城、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化體系。

圖1 “三區(qū)聯(lián)動(dòng)”模式示意圖

2.3 重視基礎(chǔ)公共服務(wù)的均等性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，基本公共服務(wù)均等化十分關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)在建設(shè)規(guī)劃過程中，必須重視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加速向農(nóng)村延伸城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，包括：城鄉(xiāng)交通、能源、水利等，逐步減少城鄉(xiāng)之間的差距，構(gòu)成覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，讓公共服務(wù)惠及城鄉(xiāng)居民，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化。

3 小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃過程中面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

3.1 小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的機(jī)遇

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，即城市帶動(dòng)輻射鄉(xiāng)村的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“城”“鄉(xiāng)”協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到互惠雙贏的效果。2016年下半年，特色小鎮(zhèn)成為風(fēng)口，2016年7月，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》提出，在2020年前，培育1000個(gè)各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。2017年中國(guó)新型城鎮(zhèn)化論壇暨“千企千鎮(zhèn)工程”啟動(dòng)儀式，對(duì)2016年我國(guó)新型城鎮(zhèn)化取得的新進(jìn)展、新突破進(jìn)行了總結(jié)回顧，對(duì)2017年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作提出了新設(shè)想，并強(qiáng)調(diào)指出，小城鎮(zhèn)承載著大夢(mèng)想，抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)大有可為。

目前，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的機(jī)遇主要可以歸納為以下3點(diǎn)：（1）落戶條件放寬。凡是有穩(wěn)定收入的從業(yè)農(nóng)民及其子女均可擁有城鎮(zhèn)戶口，享受住房保障、城鎮(zhèn)社會(huì)保障等公共服務(wù)，擁有和先前城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。（2）土地利用規(guī)劃改善。安排年度土地利用計(jì)劃發(fā)展集約集聚產(chǎn)業(yè)，也為農(nóng)民能夠就近改變就業(yè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（3）對(duì)小城鎮(zhèn)的投資、融資、財(cái)稅等相關(guān)政策盡快完善，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的又快又好發(fā)展。

3.2 小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的挑戰(zhàn)

盡管小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)，但是并非所有的小城鎮(zhèn)都能擁有種種機(jī)遇。重點(diǎn)是針對(duì)性地發(fā)展有條件的部分小城鎮(zhèn)，如，具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)，具備相關(guān)資源的小城鎮(zhèn)等。無論如何，為了在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中得到重視，這個(gè)小城鎮(zhèn)一定具有較強(qiáng)的人口聚集能力。這一點(diǎn)對(duì)許多小城鎮(zhèn)來說就是一個(gè)挑戰(zhàn)。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小城鎮(zhèn)的發(fā)展建議

4.1 鎮(zhèn)域總體協(xié)調(diào)發(fā)展

小城鎮(zhèn)的發(fā)展不能僅僅局限在城鎮(zhèn)，而應(yīng)該擴(kuò)大到整個(gè)鎮(zhèn)域，相互帶動(dòng)，共同發(fā)展。在整個(gè)鎮(zhèn)域共同發(fā)展的過程中，每一個(gè)小城鎮(zhèn)要與其他城鎮(zhèn)共享其特有的歷史文化、交通條件、資源擁有量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展較好的小城鎮(zhèn)帶動(dòng)周邊一般城鎮(zhèn)快速發(fā)展，互補(bǔ)共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中要結(jié)合自身的區(qū)域特色，創(chuàng)新發(fā)展方法。

4.2 延伸配套設(shè)施

小城鎮(zhèn)規(guī)劃必須以推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，追求城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)技術(shù)設(shè)施共建共享。為了這一目標(biāo)，線性設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建立必不可少，應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)交通、水域、綠色廊道等線性空間，建設(shè)交錯(cuò)縱橫的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局，達(dá)到城市與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有益結(jié)合。

4.3 改善區(qū)域文化和生態(tài)環(huán)境

小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要以可持續(xù)發(fā)展為原則，因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展過程中必須尊重當(dāng)?shù)氐牡赜蛭幕?、歷史文化，尊重當(dāng)?shù)鼐用竦纳盍?xí)慣和生活方式。開發(fā)過程中，要以保護(hù)地域文化和自然風(fēng)貌為前提，注重景觀風(fēng)貌規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境的優(yōu)化。

我國(guó)古代在建設(shè)小城鎮(zhèn)時(shí)就提倡“營(yíng)城必須治野”的思想，即在建設(shè)小城鎮(zhèn)時(shí)，同步治理鎮(zhèn)區(qū)的人工環(huán)境、自然環(huán)境。在改善生態(tài)環(huán)境的過程中采用“引綠入鎮(zhèn)”的理念，這是人們?cè)诮ㄔO(shè)理想城市的過程中總結(jié)出的科學(xué)的、先進(jìn)的理念。

4.4 鼓勵(lì)村民加入聯(lián)合經(jīng)營(yíng)

在城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中，應(yīng)積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民參與，重視村民提出的建設(shè)意見，塑造真正意義上的小城鎮(zhèn)。本地居民應(yīng)該盡可能地參與到城鎮(zhèn)建設(shè)及項(xiàng)目開發(fā)中，倡導(dǎo)共同發(fā)展，同時(shí)，企業(yè)給村民提供充分就業(yè)機(jī)會(huì)，村民積極參與到經(jīng)營(yíng)中，從事相關(guān)行業(yè)，企業(yè)也為農(nóng)民提高多元化的收益機(jī)會(huì)。

5 結(jié)語(yǔ)

小城鎮(zhèn)的規(guī)劃發(fā)展是不可逆的，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，必須突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展功效，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)人口的吸引力。當(dāng)前，我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)將特色小城鎮(zhèn)作為示范，將重點(diǎn)小城鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)，將中心城鎮(zhèn)作為核心，進(jìn)行分類指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。