社會組織等級評估反思

自2007年起，我國開展社會組織等級評估工作已有十年多時間。作為國家甄別社會組織和形塑社會的重要手段，社會組織等級評估將國家意志、價值偏好和政策目標廣泛深刻地嵌入社會組織的使命、組織結構和運作方式之中。在提升社會組織能力并促進社會組織發展的同時，社會組織等級評估日益明顯地發揮著規制社會組織的產出和行為模式的作用，社會組織的地位、性質、特征和發展方向也因此越來越反映并依從于國家治理的邏輯，與國家建設的戰略訴求保持一致。評估的作用巨大，評估的成就顯著。

但是，從推動國家治理體系和國家治理能力現代化的角度看，社會組織等級評估的理念、指標和方法仍然存在尚需完善改進之處。

首先，社會組織等級評估指標體系遺漏了社會組織的一些重要維度。

我國的社會組織等級評估工作始于2007年發布《民政部關于推進民間組織評估工作的指導意見》（民發〔2007〕127 號）和《全國性民間組織評估實施辦法》的通知（民函〔2007〕232 號）之后，隨即，民政部制定了全國性社會組織評估指標體系，全國各省市以此為藍本制定了各自的評估指標體系，雖然個別指標略有不同，但基本上大同小異。

以行業協會商會評估指標體系為例，各地評估評分細則都分為四級指標，其中一級指標都是“基礎條件、內部治理、工作績效和社會評價”。這四個一級指標所涵蓋的是社會組織運行過程中基礎性和表面性的方面，而遺漏了對社會組織實現其獨特功能具有重要影響的兩個維度。

其一，遺漏了體現社會組織的組織特性維度，即使命、活力、可持續性和影響力。這些組織特性在政府組織或企業組織中或許無需強調，但是社會組織的生存方式不同，它們嚴重依賴組織的外部資源，生存環境極其不確定。社會組織是否能夠生存下去取決于它們是否能夠發揮其應有的作用，而它們是否能夠發揮應有的作用則取決于諸多因素，例如，是否重視使命，是否有活力，是否可持續發展，其產出是否有影響力。

其二，遺漏了社會組織的價值觀維度。無論是公益型還是互益型，任何社會組織都在提供某種服務或產品，這是社會組織的工具性維度，但是，它在提供具體的服務和產品的同時間接地表達了社會組織的價值偏好和追求，也促進了社會團結、友善親和、公民參與等社會價值，一些倡導型社會組織更是以推行價值觀為自己的使命，這些就是社會組織的價值觀維度。社會組織評估指標體系側重于評估社會組織的工具性維度，完全無視其價值觀維度。

這兩方面的遺漏反映出評估指標體系既沒有意識到組織特性維度和價值觀維度對社會組織生存和發展的意義，也沒有意識到社會組織的這些維度對國家治理體系和治理能力現代化的意義。社會組織的組織特性維度與社會組織在國家治理體系中發揮什么樣的作用問題相關，而社會組織的價值觀維度則既是國家治理需要借力之處更是國家治理需要應對的內容。

其次，社會組織等級評估指標體系難以充分反映社會組織固有的與政府組織和企業不同的功能特征。

社會組織與政府、企業不同的功能特征，例如，靈活性、貼近社會需求、創新性、社會價值導向等，是社會組織安身立命之本。

政府官僚制組織受法定程序和層級制所限，決策與執行嚴謹有余而靈活性不足；社會組織一般規模小、結構扁平，決策自主性強，可迅捷靈活地對環境變化及時作出反應，相對自由地調整政策方向。

社會組織扎根于基層，具有聯系基層、貼近公眾生活的天然優勢，它們比政府組織更了解基層社區的需要和問題，能夠有針對性地滿足公民的多樣化需求，解決他們的問題。社會組織受條條框框的約束少，創新的試錯成本低，對社會的影響有限，因此，新技術、新方法和新理念在社會組織更容易推行。

與企業相比，社會組織以實現社會目標為自己的使命，不以贏利為行為導向，致力于公益和慈善事業，正其誼不謀其利，明其道不計其功，超越利益計算之外。

總之，政府與企業不愿做、做不了或做不好的事情，社會組織都能一顯身手，充分展現自己的優勢。雖然并非所有的社會組織都具備上述所有或部分特征，在現實中，我們觀察到的社會組織，大多數甚至與之完全相反，在功能上更多地展現出政府和企業的特征甚至是遠不如政府和企業的特征。但是，不可否認，確有不少社會組織真正體現出社會組織的獨特功能特征，這說明實現社會組織獨特功能的可能性是存在的。與此同時，這也說明通過社會組織等級評估促進社會組織發揮其獨特功能更是有必要的。

社會組織等級評估發揮著指揮棒的作用，在指標體系中應該設置反映社會組織獨特功能特征的相關指標，以引導社會組織朝此方向努力，激發其潛能。社會組織只有發揮自己獨特的功能，彰顯獨特的甚至不可取代的優勢，才能在國家治理體系中占有自己的一席之地。一個抑制社會組織發揮獨特功能的國家治理體系不是一個現代化的國家治理體系，一個發揮不了自己獨特功能的社會組織系統對推動國家治理能力現代化只能發揮有限的作用。然而，很遺憾的是，社會組織等級評估指標體系只涉及社會組織的正規性、組織運作特征、業務類型及數量和社會評價，幾乎無一反映社會組織的功能特征。

再次，社會組織等級評估指標體系的價值導向與國家治理體系和能力現代化的要求存在一定的距離。

其中，基礎條件、內部治理和社會評價，評估的是社會組織的依法合規狀況，反映的是政府監管控制的價值偏好。我國的不少社會組織，在發展中固然存在著組織機構不健全、內部治理不完善、組織行為不規范、社會公信力不高等問題，合規性監管完全必要。但是，在社會組織等級評估實施十多年之后，社會組織的規范意識已經得到強化，如果繼續沿襲管控性價值導向，循規蹈矩和消極被動的社會組織將越來越多，而特立獨行和生機勃勃的社會組織將越來越少，不能對國家治理體系和治理能力現代化作出積極貢獻。

國家治理體系是縱向協調體系和橫向協調體系及這兩個協調體系之間有機銜接的統一，其現代化不可能僅僅依賴自上而下的縱向協調體系，個人和組織的橫向參與、社會的自我管理和自我服務以及連接國家與個人和國家與組織的中介不僅是國家治理體系不可或缺的重要組成部分，對縱向協調體系的有效運行也至關重要。參與、自治和中介離不開社會組織。

改革開放之前，縱向協調體系可以依靠單位組織運行無礙，但社會缺乏活力；改革開放之后，單位制解體，縱向的協調體系需要依靠各類社會組織提供支持，也需要社會組織激發社會的活力。社會組織數量上的增長、規模上的擴張、種類上的多元化、活動領域的拓展將在結構上優化國家治理體系，讓它們在國家治理中充分發揮應有的作用將極大地增強橫向協調體系的力量。當前，國家縱向協調系統有足夠的權威和能力按照自己的意志和目標形塑橫向協調系統，即使存在一定的風險，也有將其風險控制在最小程度的可能。因此，促進橫向協調系統發展壯大是推動國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。縱向協調體系和橫向協調體系之間應該保持一定程度的適當平衡，結構上的失衡不利于國家治理體系和治理能力的現代化。

社會組織等級評估作為系統和持續地形塑社會組織的有力工具，在國家治理體系結構性轉型中可以發揮重要作用，這取決于社會組織等級評估指標體系在價值取向上的調整或轉變。以監管控制為主導性的價值取向不足以引導社會組織發展成長為國家治理體系中的重要主體，在社會組織等級評估指標體系中還須增強包容開放性，以體現鼓勵促進社會組織發展的價值觀念。

最后，如何提高社會組織等級評估的質量和水平，需要學術界、評估機構、政府乃至社會組織共同努力。

經過十年多實踐，社會組織等級評估的專業性、嚴謹性和公正性不斷提高，但在評估的操作層面仍然存在不少值得思考和亟待改進之處。

例如，評估過程中存在評估專家對評估指標和材料理解的一致性及由此造成的評估公正性問題。不同的評估專家對同一個或同一類指標的理解不可避免地會存在差異，什么是“集體談判”？“自主品牌”是指什么？什么算“創新”？“咨詢”是什么意思？

這些指標體系中的概念術語含義模糊籠統，可以指稱不同內容，評估專家們理解的伸縮空間很大，同時，受評社會組織提供的證明材料是否能準確地反映指標的內涵，它們是否是客觀的材料，不完整的材料是否合法，材料的相關性如何認定等等問題缺乏明確的標準，評估專家判別的寬嚴程度不同。理解的不一致導致評分的主觀性和彈性不易克服，對評估的公正性造成不小的挑戰。

因此，評估之前召開評估專家研討會或對評估專家統一培訓，在他們之間形成共識就極其必要。廣東省社會組織評估中心較早意識到這種培訓或研討會的必要性并開展了數次培訓活動，但是，大部分地方的社會組織等級評估似乎都假定評估專家對指標理解和材料認定的一致性毋庸置疑。隨著評估工作的推廣，眾多非社會組織研究領域的專家紛紛介入評估，評分結果的公正性和權威性問題委實堪憂。

再例如，評估是否能夠真正有效地促進社會組織進一步成長發展不甚明確。不少社會組織已經參加兩次評估，社會組織評估真正起到了“以評促建”的作用嗎？

不可否認，許多社會組織通過評估組織能力得到了較大提升，規范運作的程度有了較大的提高，但是，大量社會組織在第二次評估中并沒有顯示實質性的改進，仍然在重復粗放型發展模式，評估對社會組織成長的促進作用看起來非常有限。其原因之一可能是，在評估過程中忽視評估專家意見反饋及其與受評社會組織領導人共同探討的重要性。評估專家反饋的可能是僅僅拘泥于依據評估評分細則的判分情況，而沒有指出評分過程中發現的深層次問題，沒有指出對社會組織成長具有戰略意義的改進之處，從而削弱了社會組織等級評估對社會組織所具有的學習功能。如果這些操作層面的技術問題不解決，社會組織等級評估的意義和價值就將大打折扣。

黨的十八屆三中全會指出，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”“十三五規劃”提出要“健全社會組織管理制度，形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。”十九大報告多次提到社會組織，充分肯定并鼓勵社會組織在協商民主和社會治理中發揮積極作用。十九屆三中全會進一步強調要推進社會組織改革，激發社會組織活力。

由此可見，在國家治理體系中，社會組織的治理地位不可或缺，通過社會組織等級評估促進社會組織健康有序發展、充分發揮社會組織的優勢、激發社會組織的活力、引導社會組織發揮應有的作用，對國家治理體系現代化具有重要意義。社會組織等級評估的指標體系、理念和方法需要與時俱進，為推動國家治理體系和治理能力現代化做出更大貢獻。