我國地方政府債務研究

摘要：本文在地方政府債務分類的基礎上，分析了地方政府債務規模，提出其總額和增長率均增長很快。通過分析，本文認為地方政府債務總體風險不高，應該從控制地方政府債務增長率、規范PPP項目、重視地方政府隱性債務等方面化解地方政府債務風險。

關鍵詞：地方政府；債務；經濟

一、引言

地方政府債務是目前我國經濟生活中的熱點話題。從4萬億元投資到PPP項目的叫停，無不顯示著地方政府債務在經濟生活中的緊迫性。地方政府債務是指以政府信用為擔保，獲得的各種資金。我國從2008年全球金融危機以來，地方政府債務膨脹迅速。我國審計署分別于2011年和2013年，兩次對我國地方政府債務進行了審計，結果顯示我國地方政府債務規模巨大，應該給予重視。我國從2011年開始，部分省市試點地方政府自行發債，到2015年，實行地方政府發債限額管理。政府實行的種種措施，都在規范地方政府的債務規模，從而使得地方政府長期良性循環。

二、我國地方政府債務的現狀與分析

（一）我國地方政府債務的分類

按照漢娜的分類，陳共在其《財政學》中，將我國地方政府債務分成了四類：直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務。在編制中國國家資產負債表時，李揚也采取了這種分類方法。2011年和2013年，審計署兩次審計我國地方政府債務，將地方政府債務分成政府債務和或有債務兩類。從實證分析的需要，本文選擇審計署的分類方式。

（二）我國地方政府債務的總體狀況

按照審計署統計我國地方政府債務的方法，我國地方政府債務規模如表1所示。

注：①國內生產總值：由于地區生產總值和國內生產總值的數值差距較大，因此，此處采取國內生產總值數據。②地方政府債務規模：2014-2016年的數值來源于財政部的數據；2007-2013年的數值來自于審計署2011年和2013年的數據；2002-2006年的數值，根據審計署2011年和2013年的數據估算而得。

1.我國地方政府債務總額

由表1可知，我國地方政府債務總額從2002年的12569.6億元，一直增加到2016年的153200億元，15年間增長了11倍之多。從2002-2014年，我國地方政府債務總額一直在增加，最高數值出現在2014年，總額為24萬億元。隨后，我國地方政府債務總額開始下降，2016年，總額下降到153200億元。我國地方政府債務總額呈現先上升后下降的態勢。

2.我國地方政府債務增長率

從表1中可以看出，我國地方政府債務增長率波動較大。最高年份出現在2009年，為61.9%；最低年份出現在2015年，為-33.3%。增長率相差巨大。除了2015-2016年之外，我國地方政府債務增長率均高于同期國內生產總值的增長率。我國地方政府債務占國內生產總值的比重，從2002年的10.3%上升到2014年的37.3%，然后下降到20.6%。最高值為37.3%，最低值為10.3%。2002-2008年，數值為百分之十幾；2009-2012年，數值在20%多；2013-2014年，數值為30%以上；2015-2016年，數值是20%多。我國地方政府債務占國內生產總值的比重出現了先上升后下降的趨勢。

（三）我國地方政府債務的分析

1.我國地方政府債務總額增長較快。由表可知，從2002年的12569.6億元到2014年的240000億元，13年間我國地方政府債務總額增長了18倍多，這表明我國地方政府債務增長的速度十分迅速。

2.我國地方政府債務增長率高于同期國內生產總值增長率。從表1可見，除了2015-2016年外，我國地方政府債務增長率均高于同期國內生產總值增長率。尤其是2009年，我國國內生產總值增長率為9.3%，而同期地方政府債務增長率為61.9%，相差將近7倍之多。地方政府債務增長率長期高于國內生產總值增長率，表明地方政府債務積累的速度遠遠快于國內生產總值的速度。國內生產總值是地方政府償還債務資金的源泉，其速度長期低于政府債務增長速度，意味著償債資金的源泉有限。

3.我國地方政府債務占國內生產總值的比重不高。我國地方政府債務占國內生產總值的比重最高年份出現在2014年，是37.3%；最低年份出現在2002年，為10.3%，這從表1中可以看出。與其他國家動輒100%以上的比重相比，我國地方政府債務占國內生產總值的比例不高，這表明我國地方政府債務的風險在可控范圍內。

4.我國政府調控地方政府債務政策的效果顯著。在表1中，2015-2016年，我國地方政府債務無論是總額，還是增長率、地方政府債務占國內生產總值的比重，都呈下降態勢。這說明我國政府調控地方政府債務的政策效果明顯。我國采取的置換債券、允許地方政府自行發債等措施效果顯而易見。

三、政策建議

我國地方政府債務在地方經濟的發展過程中，起到了積極作用。這從地方政府的經濟增長中可以窺見一斑。但是地方政府債務總額增長很快，地方政府債務增長率長期高于同期國內生產總值增長率，這使得地方政府債務風險快速增加。我國政府注意到了這一點，采取了一系列措施。因此，2015-2016年，我國地方政府債務總額和增長率均有所下降。但是從2017年開始，我國出現了PPP項目叫停以及部分地方政府公務員工資延期發放等現象，這說明我國地方政府債務形勢依舊不容樂觀。因此，應從以下幾方面加強管理：

第一，重視我國地方政府債務。地方政府債務是目前我國比較熱門的一個課題。我國實行若干年的積極財政政策后，地方政府債務規模膨脹，這從我國審計署兩次的審計結果可以看出。許多學者對此表示了擔憂，擔心地方政府債務會出現風險。本文通過分析如下指標：地方政府債務規模總額、地方政府債務規模占國內生產總值的比重，發現我國地方政府債務風險總體可控。但從地方政府債務增長率上來看，應該引起政府重視。

第二，控制我國地方政府債務增長率。國內生產總值是我國地方政府債務還款資金的來源，如前所見，長期以來，地方政府債務增長率均高于同期國內生產總值的增長率，這使得地方政府債務的累積越來越多，規模越來越大，風險有可能越聚越大。因此，應該控制地方政府債務增長率，使其和國內生產總值的增長率保持在一個合理的比例。

第三，規范我國PPP項目。PPP項目是我國地方政府債務融通資金的一種方式。目前，我國地方政府能夠采取的融資方式有發行債券、銀行貸款、PPP等。PPP方式是指一些政府項目，未來有一些資金收益，可以采取政府和社會資本共同開發的方式。政府和社會資本共同出資，完成項目的建設。實際操作中，出現了政府和社會資本出資過少，銀行貸款占比過大的現象，所以從2017年開始，我國政府陸續叫停了一些PPP項目。PPP項目有利于解決地方政府資金困難的問題，故此，應該規范PPP項目的資金來源方式，充分發揮PPP項目對我國地方政府經濟增長的促進作用。

第四，加強我國地方政府隱性債務管理。顯性債務容易觀察到，如地方政府債券等，而隱性債務容易使人忽略。我國審計署在2011年和2013年的審計結果中，提出了我國地方政府債務有隱形化債務，且其貸款率不低。隨后幾年，我國地方政府為了籌集資金發展地方經濟，采取了一些隱性化的手段，如信托投資等。目前我國的隱性化資金，監管比較薄弱，而這部分資金又是容易出問題的地方。所以，加強地方政府隱性債務監管。

第五，拓寬我國地方政府債務融資渠道。在我國地方政府目前的融資渠道中，有銀行貸款、發行債券、PPP項目等。此外，地方政府可以采取其他合理手段進行融資，融入預算管理。融資渠道少，地方政府有可能采取隱性手段進行融資，對經濟的負面影響較大。

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作者簡介：

張子榮（1978.12- ），女，中央財經大學應用經濟學博士后流動站，在讀博士后，研究方向：經濟。